ضرورت انضباط مالی

دکتر مهدی عسلی

بخش اول

در سال‌های اخیر به خصوص در دو سال گذشته موضوع تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه دولت بیش از گذشته مورد توجه افکار عمومی قرار داشته است به طوری که مباحث مربوط به برنامه چهارم توسعه و بودجه‌های سال‌های ۱۳۸۵- ۱۳۸۶ از دایره نسبتا محدود نمایندگان مجلس، مسوولان اجرایی ذی‌ربط و کارشناسان اقتصادی علاقه‌مند به این مقوله‌ها فراتر رفته و (همان‌طور که از انعکاس این نظرات در رسانه‌های جمعی پیدا است) به موضوع بحث و اظهار‌نظر گروه‌های وسیع‌تری از مردم تبدیل شده است. برای مثال در‌حال‌حاضر الزامات تدوین متمم بودجه سال ۱۳۸۵ انطباق آن با برنامه چهارم توسعه و تاثیر آن بر متغیرهای اقتصادی از یکسو و ویژگی‌های لایحه بودجه سال ۱۳۸۶ (که در هیات‌دولت در دست بررسی است) از سوی دیگر‌، مورد بحث و اظهار نظرها است. هر چند اقبال بیشتر جامعه به این مباحث را باید، با توجه به اهمیت و تاثیر برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه دولت در تحولات اقتصادی و کیفیت زندگی آحاد مردم، به فال نیک گرفت‌، اما صرفنظر از ارتقای آگاهی جامعه از اهمیت تصمیمات بودجه‌ای دولت، برخورد متفاوت دولت نهم با برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه نیز در جلب توجه افکار عمومی به این مسائل بی‌تاثیر نبوده است. به نظر می‌رسد در یکی دو سال گذشته این تصور عمومی‌، نزد برخی از مسوولان و بخش بزرگی از مردم جامعه‌، شکل گرفته بود که دولت می‌تواند با استفاده از درآمدهای کم‌سابقه نفت مسائل مختلف اقتصادی و اجتماعی از جمله تورم و بیکاری را در اسرع وقت حل کرده و عدالت‌اجتماعی را در سطح منطقه‌ای و از نظر برابری توزیع درآمدها بین خانوارهای کشور برقرار کند. اما به تدریج و با تحقق نیافتن خواسته‌ها و تداوم مشکلات اقتصادی و اجتماعی که بارزترین آنها را می‌توان فشارهای تورمی و بیکاری روزافزون نیروی کار جوان دانست‌، این واقعیت هر روز بیشتر آشکار می‌شود که (همان‌طور که بسیاری از کارشناسان اقتصادی در بدو تصدی امور توسط دولت نهم اظهار کرده بودند)‌: اولا مسائل بنیادی توسعه‌ اقتصادی- اجتماعی کشور راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و خلق‌الساعه ندارند و ثانیا جهت‌گیری‌ها و تصمیمات عجولانه و ناسازگار دولت نه تنها کمکی به حل این مشکلات نمی‌کند بلکه می‌تواند دامنه معضلات و گرفتاری‌ها را حتی گسترش دهد. حتی تحمیل نرخ‌های بهره پایین‌تر از نرخ بهره تعادلی بر سیستم بانکی کشور را نیز به تعبیری می‌توان ناشی از فقدان انضباط مالی بخش عمومی دانست. اگر دولت واقعا قصد حمایت از سرمایه‌گذاران را داشته باشد راه مستقیم و سر راست آن همان‌طور که در این مقاله اهمیت رعایت انضباط مالی در شرایط موجود اقتصادی کشور مورد بحث قرار گرفته است. به این نکته توجه شده است که احتمال دارد دولت با گذشت زمان و تحت فشار افکار عمومی و در تلاش برای تحقق وعده‌های داده شده و تصمیمات عجولانه بیشتری گرفته و ضمن افزایش کنترل‌های اداری بر متغیرهای مهم اقتصادی مانند سطح قیمت‌ها و نرخ سود بانکی (به منظور کنترل تورم) دامنه انبساط مالی را با شروع و توسعه طرح‌ها و پروژه‌های ارزیابی نشده گسترش دهد. این مجموعه سیاست‌های اقتصادی که اتخاذ شده است نه با نظریه‌های اقتصادی و نه با تجربیات توسعه اقتصادی - اجتماعی کشورهای مختلف جهان هماهنگی دارد. از سوی دیگر، با توجه به ساختار تصمیم‌گیری بودجه‌ای بعید به نظر می‌رسد مجلس بتواند از این انبساط مالی بی‌رویه جلوگیری کرده دولت را وادار به رعایت انظباط مالی کند. این فرایند انبساطی در محیط کنونی اقتصاد کشور می‌تواند عدم تعادل‌های نظام‌اقتصادی را تشدید کند. از آنجا که این اقدامات از کانال بودجه بخش عمومی، اقتصاد کشور را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد تصمیمات بودجه‌ای در این شرایط اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. در این مقاله ضمن بررسی سازوکارهایی که تاثیر رعایت نکردن انضباط مالی بر متغیرهای بخش‌های مختلف اقتصادی را منتقل می‌کند ویژگی‌های نظام بودجه‌ای مناسب برای کشور بحث شده است.

اهمیت انضباط مالی

۱ - سیاست‌های اقتصادی و شاخص‌های رفاه اجتماعی

همان‌طور که اشاره شد به دلایل مختلف انتظارات جامعه از بهبود اوضاع اقتصادی به شدت بالا رفته است. گذشت سال‌ها از پیروزی انقلاب اسلامی‌، مقایسه وضعیت اقتصادی کشور با کشورهای همطراز ایران در نقاط مختلف جهان که قبلا از لحاظ اقتصادی ضعیف‌تر از ایران بوده‌اند (کره، مالزی‌، ترکیه...)‌، افزایش درآمد نفت در سال‌های اخیر و نیز وعده‌های دولت مبنی بر حل مشکلات اقتصادی با روش‌های انقلابی و نفی سیاست‌های دولت‌های گدشته را می‌توان از جمله عوامل موثر در افزایش انتظارات عمومی نسبت به بهبود سریع اوضاع اقتصادی دانست. این وضعیت می‌تواند فشار افکار عمومی را برای اقدامات عاجل دولت به خصوص در مناطق محروم افزایش داده و مانند عاملی در جهت تشویق افزایش مخارج دولت عمل کند. حال اگر دولت در این شرایط نقشه راه اقتصادی صحیحی نداشته باشد ممکن است در ادامه سیاست‌هایی که تا کنون اتخاذ کرده است اقداماتی را آنجام دهد که در محیط اقتصادی کنونی کشور عدم تعادل‌ها را بیشتر کرده و نهایتا بحرانی فراگیر در اقتصاد کشور به وجود آورد. منظور از محیط کنونی اعم از شرایط نسبتا نامناسب بین‌المللی (احتمال تشدید تحریم‌های اقتصادی) و عدم تعادل‌های ساختاری در بازارهای مختلف اقتصادی کشور است که بیشتر به آن اشاره خواهد شد.اگر از یک سطح کاملا کلان اقتصادی به مساله نگاه کنیم ملاحظه می‌شود در شرایطی که مساله اصلی اقتصادی کشور تشکیل سرمایه (به خصوص توسط بخش‌خصوصی که بهره‌وری سرمایه‌گذاری بالاتری دارد) و افزایش تولید در همه بخش‌ها است‌، تا اشتغال و درآمدها افزایش یابد و تورم قیمت‌ها متوقف شود، اقدامات و جهت‌گیری‌هایی که صورت گرفته است ریسک سرمایه‌گذاری و تولید نسبت به سال‌های گذشته بیشتر و در نتیجه نرخ رشد عرضه کل کاهش یافته است. در حالی که در همان زمان تقاضای کل با افزایش بی‌رویه مخارج دولت افزایش یافته است. از آنجا که اتکای بودجه دولت نه به مالیات‌ها (که از عملکرد نظام‌اقتصادی حاصل می‌شود) بلکه به درآمد حاصل از فروش منابع ثروت ملی نفت است (که به مثابه متغیری برون‌زا از طریق بودجه‌های دولت در اقتصاد کشور عمل می‌کند) انبساط مالی دولت در ایران از محل تبدیل درآمدهای ارزی حاصل از صدور نفت به ریال و لحاظ کردن آن در بودجه عمومی همواره نگرانی‌هایی از تشدید فشارهای تورمی و تبعات آن همراه داشته است. خطر آن وجود دارد که بازخورهای تصاعدی افزایش مخارج دولت‌، افزایش فشارهای تورمی، تلاش برای کنترل قیمت‌ها از طریق تثبیت اداری قیمت کالاها و نرخ بهره و افزایش بیشتر مخارج دولت، اقتصاد کشور را دچار بحران کند.تشریح تفصیلی و کمی سازو‌کارهای انتقالی سیاست‌های (پولی و مالی) کنونی بر متغیرهای مهم اقتصاد کشور معمولا به کمک مدل‌های اقتصاد سنجی آنجام می‌پذیرد، اما در اینجا صرفا مکانیسم‌های تاثیر‌گذاری این سیاست‌ها (با تاکید بر تصمیمات بودجه‌ای) بر شاخص‌های هدف اقتصادی و تناسب سیاست‌های اقتصادی موجود با خواست‌های اجتماعی مورد بحث قرار می‌گیرد. برای بررسی این مهم ابتدا به این مساله توجه می‌کنیم که عملکرد هر نظام‌اقتصادی در طول زمان و نیز نسبت به سایر نظام‌های اقتصادی به طور کلی با مطالعه روندهای دو شاخص مهم اقتصادی- اجتماعی امکان‌پذیر است. این دو شاخص عبارتند از:

۱ - ارتقای کارایی نظام‌اقتصادی.

۲ - بهبود توزیع درآمدها (در سطح منطقه‌ای‌، شهرها و روستا‌ها و خانوارها).

می‌توان گفت، بهبود همزمان این دو شاخص بدون شک سطح رفاه و کیفیت زندگی آحاد مردم در جامعه را افزایش می‌دهد. ارتقای کارایی نظام‌اقتصادی در مفهوم وسیع کلمه حاکی از حل مسائلی مانند اشتغال کامل عوامل تولید‌، پایین بودن نرخ تورم و ثبات قیمت‌ها‌، رشد مستمر صادرات کالاها و خدمات به دلیل رقابتی بودن اقتصاد و در نتیجه رشد سریع اقتصادی و افزایش مداوم درآمدها به قیمت‌های ثابت است. بدون تردید اقتصادی را که این مسائل را حل نکرده باشد نمی‌توان اقتصادی کارا دانست. توزیع عادلانه‌تر درآمدها از سوی دیگر مهم‌ترین شاخص عدالت‌اجتماعی در یک نظام‌اقتصادی است. توزیع عادلانه‌تر درآمدها در ابعاد منطقه‌ای نشانه توسعه متوازن منطقه‌ای و در سطح شهر و روستا حاکی از توجه دولت به برابری بیشتر سطح زندگی در شهرها و روستاها است. توزیع عادلانه‌تر درآمدها در مناطق و در سطح شهرها و روستاها خود طبعا انعکاسی از توزیع عادلانه‌تر درآمد بین خانوارها در سرتا‌سر کشور خواهد بود.

حال اگر در طول زمان و در اثر اجرای یک سلسله سیاست‌های اقتصادی هر دو این شاخص‌ها بهبود یافت و سطح رفاه و کیفیت زندگی بهتر شد نشانه‌ای از موفقیت سیاست‌های اقتصادی خواهد بود. اما چنانچه هردو و یا یکی از این شاخص‌ها‌، بدون بهبود شاخص دیگر‌، تنزل پیدا کرد این وضعیت نشانه‌ای از موفق نبودن (صرفنظر از نیت دولت‌ها) سیاست‌های دولت‌ها خواهد بود. این یک استنتاج منطقی است و اگر دولت‌ها را نمایندگان مردم بدانیم هدف آنها در واقع ارتقای این دو شاخص مهم خواهد بود. نکته دیگری که به همین اندازه اهمیت دارد، آن است که این دو شاخص مهم در نظام‌های اقتصادی در بلند‌مدت به هم همبستگی دارند و حرکت آنها در یک جهت است به طوری که نمی‌توان سالیان متمادی کارایی اقتصادی را بدون بهبود توزیع درآمدها ارتقا داد و نیز نمی‌توان تصور کرد که در یک نظام‌اقتصادی بتوان‌مدت‌های طولانی بدون ارتقا شاخص‌های کارایی اقتصاد توزیع درآمدها را بهتر کرد. با توجه به موضوع اصلی بحث هدف ما در این نوشته بررسی این موضوع است که انبساط بی‌رویه مالی، بدون یک چارچوب منسجم سیاست اقتصادی‌، یعنی شیوه‌ای که در‌حال‌حاضر دنبال می‌شود آیا می‌تواند این شاخص‌های مهم را ارتقا دهد یاخیر؟

۲ - سیاست‌های اقتصادی و نظریه‌های علم اقتصاد:

در بخش گذشته اشاره شد که هدف اصلی سیاست‌های اقتصادی ارتقای دو شاخص مهم رفاه اقتصادی است. نظریه‌های علم اقتصاد و نیز تجربیات کشورهای در حال توسعه سیاست‌های مناسب برای حرکت در جهت دستیابی به این هدف‌ها را مشخص کرده است. اما به نظر می‌رسد، سیاست‌های اقتصادی کشور در‌حال‌حاضر با این دو منبع ارزیابی سیاست‌های اقتصادی تناسب و همخوانی ندارد. برای توضیح مطلب به طور کلی این اتفاق نظر بین اقتصاد‌دانان وجود دارد که‌، (صرفنظر از تولید کالاهای عمومی)‌، بازارهای رقابتی که در آنها موسسات اقتصادی با مالکیت خصوصی به تولید کالاها و خدمات می‌پردازند کارآمدترین نهادهای تخصیص منابع اقتصادی هستند و فعالیت آنها به تولید کالاها و خدمات با حداقل قیمت ممکن و در نتیجه حداکثر رضایت‌خاطر مصرف‌کنندگان منجر می‌شود. بنابراین، در دنیای کنونی یکی از مهم‌ترین مولفه‌های مدیریت موفق اقتصادی دولت‌ها، تلاش برای بر طرف کردن موارد شکست بازارها و ایجاد و حفظ بازارهای رقابتی است تا حداکثر کارایی اقتصادی حاصل شود. کشورهایی دارای اقتصاد کارآمدتر هستند که دارای اقتصادی رقابتی‌تر (و بازتر بر روی تجارت بین‌الملل) باشند. در حالی که ما به جای آزاد سازی و رقابتی کردن اقتصاد و بازارهای خود شاهد اختلالات روزافزون در عملکرد آنها هستیم. می‌دانیم که عملکرد هر نظام‌اقتصادی حاصل عملکرد بازارهای کالا (و خدمات)‌، کار‌، پول و سرمایه است. حال مشاهده می‌کنیم که سیاست‌های اقتصادی کشور، عمدتا از طریق سیاست‌های نامناسب مالی و فقدان انضباط مالی باعث اختلال در این بازارها و تشدید عدم تعادل‌ها در نظام‌اقتصادی شده است. در بخش‌های بعدی این مکانیسم‌ها به اجمال بررسی می‌شود. در اینجا به طور کلی یادآوری می‌کنیم که تثبیت اداری قیمت کالاهای تولیدی شرکت‌های دولتی‌، تعیین اداری نرخ بهره پایین‌تر از نرخ تورم‌، تکلیف به سیستم مالی برای تامین مالی پروژه‌های با بازدهی پایین‌، محدودیت‌های تعیین دستمزدها بر اساس کارایی نیروی کار و غیره همه از مصادیق بارز اختلال در عملکرد بازارهای رقابتی است و موجب نا کارایی اقتصاد و نیز بدتر شدن توزیع درآمدها می‌شود. حال صرفنظر از نظریه‌های علم اقتصاد اگر به تجربیات موفق کشورها در توسعه اقتصادی هم توجه کنیم منطبق نبودن سیاست‌های اقتصادی کشور با این تجربیات نیز (که البته با رعایت اصول نظریه‌های علم اقتصاد حاصل شده است) مشاهده می‌شود. به طور کلی جمع‌بندی بیش از ۶۰ سال اخیر تجربیات توسعه اقتصادی که در گزارش‌های متعدد از سوی سازمان‌های بین‌المللی منعکس شده‌اند بیان می‌کند که برای دستیابی به توسعه اقتصادی که مستلزم افزایش درآمدهای واقعی و نیز توزیع عادلانه‌تر درآمدها در سطح جامعه است لازم است دولت‌ها به چهار یافته مهم زیر توجه کنند:

- رشد مستمر و بلند‌مدت اقتصادی که بدون آن مساله بیکاری حل نمی‌شود و کشور فقیر می‌ماند، مستلزم ثبات و آرامش در اقتصاد کلان کشور است‌،

- برای دستیابی به رشد اقتصادی بلند‌مدت مجموعه‌ای از سیاست‌های مناسب و سازگار اقتصادی (سیاست‌های پولی و مالی) ضروری است و اتکا به یک سیاست و یا ابزار مجرد اقتصادی قادر به تامین این هدف نیست‌.

- از آنجا که ممکن است به دلایل مختلف نتیجه رشد اقتصادی به طبقات فرو دست جامعه (مانند افراد از کار افتاده و...) نرسد برای توزیع عادلانه‌تر ثمرات افزایش تولید و درآمد در جامعه یک برنامه کامل و مناسب توزیع عادلانه درآمدها (در سطح خانوارها، شهر و روستا و مناطق مختلف کشور) لازم است.

- نهادها در توسعه اقتصادی اهمیت بسزایی دارند و دولت‌ها باید نهاد‌سازی برای ارتقای کارایی نظام‌اقتصادی را در مرکز توجه خود قرار دهند.

برای دانشجویان علم اقتصاد‌، مانند نگارنده این سطور، تطابق و سازگاری اصولی تجربیات کشورها در توسعه اقتصادی و پیش‌بینی نظریه اقتصادی در مدیریت نظام‌اقتصادی (با هدف غایی ارتقای سطح و کیفیت زندگی آحاد جامعه) محرز است اما آنچه که موجب تاسف است ناهماهنگی سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های اقتصادی کشور با این اصول نظری و تجربیات روشن جهانی است که حاصل ده‌ها و بلکه صدها سال مطالعات نظری و تجربی مسائل اقتصادی بوده است.

۳ - اثرات منفی فقدان انضباط مالی:

ما در بالا به این موضوع اشاره کردیم که کارایی یک نظام‌اقتصادی منوط به کارایی بازارهای چهارگانه اقتصاد یعنی بازارهای کالا(و خدمات)‌، بازار کار‌، بازار پول و بازار سرمایه است. زیرا که عملکرد هر نظام‌اقتصادی برایند کنش متقابل و همزمان این بازارها است. رعایت نکردن انضباط مالی در شرایط کنونی اقتصاد ایران از طریق تشدید عدم‌تعادل‌ها در این بازارها موجب عدم‌تعادل در سطح کلان و بدتر شدن اوضاع اقتصادی می‌شود. یادآوری این نکته لازم است که منظور از انضباط مالی صرفا توازن بودجه عمومی دولت نیست بلکه منظور از تعادل مالی دولت ‌بی‌نیازی به استقراض توسط بخش عمومی برای آنجام وظایف خود و ارائه کالاها و خدمات بخش عمومی است. متاسفانه بسیاری از اقدامات بخش عمومی که ماهیت بودجه‌ای دارند به صورت تصمیمات غیر‌بودجه معرفی می‌شوند.

برای مثال از سال‌های گذشته دولت در تبصره‌های قانون بودجه بخشی از منابع بانکی را تحت عنوان تسهیلات تکلیفی مشخص کرده و نظام بانکی را موظف می‌کرده است که این تسهیلات را با شرایط ترجیحی در اختیار فعالیت‌ها و یا موسسات اقتصادی قرار دهند که معمولا از طریق سازو‌کارهای اداری به آنها معرفی می‌شوند. واضح است که در یک نظام منضبط مالی اگر دولت قصد حمایت از یک بخش و یا موسسات اقتصادی به خصوصی را داشته باشد می‌بایست از طریق بخشودگی مالیاتی و یا کمک‌های مستقیم و یا پرداخت ما‌به‌التفاوت نرخ بهره بانکی و نرخ بهره ترجیحی در بودجه این حمایت را آنجام می‌داد و هزینه‌های تولید برای این فعالیت‌ها را پایین می‌برد، اما در این صورت کاهش درآمدهای مالیاتی دولت و یا افزایش مخارج حمایتی در کسری بودجه او منعکس می‌شد. هنگامی که این منابع مالی تحت عنوان تسهیلات تکلیفی به سیستم بانکی تحمیل می‌شود این ارقام به عنوان هزینه‌های بودجه منعکس نمی‌گردد. در حالی که اگر دقت شود این یک تصمیم مالی است که دولت اجرای آن را به سیستم پولی کشور تحمیل کرده است. حال به نظر می‌رسد به جای حدف این سیاست‌ها دامنه تحمیل تصمیمات مالی بر بخش پولی و سیستم بانکی افزایش یافته است و دولت منابع سپرده‌های بانکی را مانند وجوه خزانه دولت فرض می‌کند که می‌توان آن را با دستورالعمل‌های اداری به پروژه‌های کم‌بازده تخصیص داد.متاسفانه اثر این تصمیم بودجه‌ای اختلال در بازار پولی خواهد بود که هزینه آن برای اقتصاد کشور به مراتب بیش از نشان دادن کسری بودجه عمومی دولت است. زیرا که معمولا این منابع بانکی (تسهیلات تکلیفی) به فعالیت‌های اقتصادی با بازده پایین تخصیص می‌یابد (در غیر این صورت این فعالیت‌ها می‌توانستند منابع مالی لازم را از بازارهای پولی با نرخ‌های موجود تحصیل کنند). در نتیجه نه تنها منابع کشور صرف فعالیت‌های کم بازده می‌شود که مخالف اصل تخصیص بهینه منابع برای ایجاد بالاترین بازدهی است بلکه طرح‌های اقتصادی با بازدهی بالاتر (که معمولا سرمایه‌گذاری‌های بخش‌خصوصی است) از دستیابی به منابع مالی محروم می‌شوند. با توجه به حجم قابل توجه این تسهیلات تکلیفی این تصمیم بودجه ای در سطح کلان مانع رشد تولید ناخالص داخلی در حد بالقوه آن شده و حتی موجب کاهش درآمدهای بالقوه مالیاتی می‌شود که می‌توانست به تعادل مالی بخش عمومی کمک کند.

منبع: Rastak.com