سازمان هیات‌های تنظیم برنامه در کشورهای مختلف

هری ترومن(نفر اول از سمت چپ) رییس جمهور آمریکا در حال مذاکره با پال‌هافمن، جرج‌مارشال و اورل هریمن

ایالات متحده آمریکا را می‌توان فاتح اصلی جنگ دوم جهانی دانست. این کشور که مرزهایش دور از دسترس جنگجویان بود، توانست در زمان مناسبی وارد کارزار شده و شرایط را به نفع خود تغییر دهد. پس از پایان جنگ، اما آمریکایی‌ها که می‌دیدند اتحاد شوروی نیز با شتاب مشغول یارگیری از کشورهای گوناگون در اروپا و آسیا است، طرح مشهور به مارشال را با هدف جلوگیری از نفوذ کمونیسم تهیه و اصل ۴ ترومن را نیز تهیه و اجرا کرد. نهادهای بین‌المللی آن روزها در گزارشی که مشروح آن در شماره‌های دیروز و امروز درج شده به ارزیابی وضعیت کمک‌ها پرداخته‌اند. در این بخش از مطلب ادامه گزارش بانک بین‌المللی ترمیم و عمران را می‌خوانید. محدودیت منابع مالی و فنی ایجاب می‌کند که دولت نفوذ خود را بدون مسامحه و یکنواخت و هماهنگ و بدون تناقض و از روی نقشه و بصیرت تمام اعمال نماید، بنابراین دولت باید برنامه‌ دامنه‌داری تنظیم کند که مدت آن چند سال باشد و هدف‌های اصلی تولید و به کار انداختن سرمایه را تعیین نماید. چنین برنامه‌ای به منزله راهنمای خط‌مشی و فعالیت‌های دولت خواهد بود به این معنی که دولت برای اتخاذ سیاست و خط‌مشی و تعیین حجم به کار انداختن سرمایه‌ها که باید در رشته‌های مختلف اقتصاد به کار افتد و همچنین برای انتخاب طرح‌های انفرادی و تعیین زمان مناسب برای اجرای آنها برنامه مزبور را نصب‌العین خواهد ساخت. تنظیم و اجرای این نوع برنامه پرورش اقتصادی متوجه پنج هدف خواهد بود:

الف) در نظر گرفتن مجموع سرمایه‌های به کار افتاده دولتی به طوری که نه به کار انداختن سرمایه‌های خصوصی را بیش از حد لازم محدود سازد و نه از کل منابع سرمایه تجاوز نماید و موجب بحران و نتایج ناسالم دیگر گردد.

ب) هماهنگ کردن نقشه‌های دولتی برای عمران و توسعه به طوری که طرح‌های مختلف در یک قسمت با سرمایه‌های به کار افتاده مکمل مورد لزوم قسمت‌های دیگر پشتیبانی و تایید شود.

ج) تعیین هدف‌ها و نقشه‌هایی که واجد اهمیت و تقدم بیشتر می‌باشند تا بتوان به بهترین طرز و در مناسب‌ترین زمان وسایل مالی و نیروی انسانی و سایر منابع موجود را به کار انداخت.

د) تشویق موسسات خصوصی در زمینه کارهای سودمند تولیدی از طریق اتخاذ خط‌مشی‌ها و اقدامات مخصوص.

هـ) تطبیق خط‌مشی‌های مالی و اقتصادی با هدف‌های دوررس رشد اقتصادی.

وظایف:

بسیاری از کشورهای کم‌پرورش یافته تمام این وظایف یا قسمتی از آنها را بر عهده یک سازمان تهیه برنامه دولتی گذاشته‌اند. این سازمان‌ها که در برخی موارد به راهنمایی بانک بین‌المللی دایر شده‌اند بدین قرارند:

بانک ملی عمران در برزیل

وزارت ملی تنظیم نقشه و یک هیات اقتصادی و اجتماعی در برمه

کمیسیون تنظیم نقشه هیات وزیران در سیلان

شورای ملی تنظیم نقشه در کلمبی

کمیسیون تنظیم نقشه در هندوستان

هیات عمران در عراق

شورای اقتصاد ملی در نیکاراگوئه

اداره تنظیم نقشه در سورینام

چنان که در مقایسه بین کمیسیون تنظیم نقشه هندوستان و شورای تنظیم نقشه کلمبی نشان می‌دهد وظایف اصلی این سازمان‌ها به طور کلی یکسان است. در [سال] ۱۹۵۰ که کمیسیون تنظیم نقشه هندوستان تشکیل گردید وظایف آن به شرح زیر معین شد:

الف) تعیین منابع مادی و انسانی و سرمایه کشور از جمله کارمندان فنی و بررسی درباره امکان افزایش منابعی که نسبت به نیازمندی‌های ملت کافی نیست.

ب) تنظیم نقشه‌ای برای استفاده موثر و متوازن از منابع کشور.

ج) تعیین نقشه‌هایی که اهمیت و تقدم بیشتری دارند و تعیین مراحل اجرای نقشه‌ها و تعیین و پیشنهاد منابعی که برای اتمام هر مرحله لازم است.

د) سنجش پیشرفت مراحل هر نقشه به مرور پیشنهاد برای تغییر و تعدیل خط‌مشی و اقدامات لازم.

هـ) دادن پیشنهاداتی که در جریان عمل از لحاظ اوضاع جاری اقتصادی و سیاسی و اقدامات و برنامه‌های عمران لازم به نظر می‌رسد.

در مورد کلمبی بر اساس پیشنهادات هیاتی که بانک بین‌المللی در [سال] ۱۹۵۰ به آنجا اعزام داشت، یک برنامه عمرانی در [سال] ۱۹۵۱ به توصیه یک کمیسیون عمرانی به تصویب رسید و یک شورای ملی تنظیم نقشه در [سال] ۱۹۵۱ به وجود آمد و در آوریل ۱۹۵۲ آغاز [به] کار کرد. پاره‌ای از وظایف شورای مزبور به شرح زیر است:

الف) بررسی اختلافات و تغییرات در وضع محاسبات کشور برای این که از توسعه اقتصاد کشور به طور مداوم اطلاعات صحیحی به دست آید.

ب) بررسی در زمینه طرح‌های به کار انداختن سرمایه و هماهنگ ساختن طرح‌ها و تعیین طرح‌هایی که با در نظر گرفتن منابع و نیازمندی‌های کشور اهمیت و تقدم بیشتری دارند.

ج) بررسی در زمینه هماهنگ ساختن برنامه‌های گوناگون دولتی تا از تعارض و ناسازگاری میان برنامه‌های رشته‌های گوناگون جلوگیری شود.

د) کمک به رییس‌جمهور کشور به‌عنوان یک هیات مشاور در امور اقتصادی و مالی.

معمولا وظیفه دیگری به سازمان‌های تنظیم برنامه واگذار شده است. استفاده موثر از منابع داخلی به منظور عمران، موضوع چگونگی استفاده از کمک‌های خارجی را دربر دارد. مثلا شورای اقتصادی نیکاراگوئه و شورای تنظیم نقشه کلمبی و کمیسیون تنظیم نقشه سیلان موظفند که به تمام درخواست‌هایی که از طرف دولت برای استفاده از وام یا سایر کمک‌های مالی خارجی به عمل می‌آید، رسیدگی کنند و همچنین موضوع کمک فنی خارجی را مورد تدقیق قرار دهند.

هیات‌های بررسی کلی بانک بین‌المللی کرارا تاکید نموده‌اند که باید مردم را در جریان وقایع گذاشت تا تفاهم بیشتری به وجود آید و برای توفیق در امور برنامه‌های عمران بتوان از پشتیبانی عمومی برخوردار گشت. در برخی کشورها آگاه ساختن مردم برعهده وزارت اطلاعات است. ولی در پاره‌ای کشورها به این امر ابدا توجهی نشده است. در نیکاراگوئه که وزارت اطلاعات وجود ندارد، شورای اقتصادی در دبیرخانه خود دفتر کوچکی برای جلب توجه عمومی به پیشرفت برنامه اقتصادی ترتیب داده است.

سازمان

سازمان هیات‌های تنظیم برنامه در کشورهای مختلف یکسان نیست. هیات بررسی عمومی بانک نیز در همه کشورها درباره این موضوع به طرزی یکسان راهنمایی و توصیه نکرده است. با این وصف تمام این سازمان‌ها اساس مشابهی دارند.

سازمان‌های تنظیم برنامه باید در یک سطح با نفوذ دولتی قرار داشته باشند و مخصوصا باید واجد اختیار باشند تا بتوانند تصریحا یا تلویحا قبل از قبول تعهد هزینه اجرای نقشه‌های عمرانی و اقتصادی نظریات خود را نسبت به آن مخارج ابراز دارند. در چند کشور سازمان تنظیم برنامه با نخست‌وزیر یا مهم‌ترین مقامات قوه اجرائیه تماس مستقیم دارند و در نتیجه دارای قدرت کافی می‌باشند. شورای ملی تنظیم نقشه در کلمبی وابسته به دفتر رییس‌جمهور است. در نیکاراگوئه نیز وضع چنین است. در برمه، نخست‌وزیر ریاست هیات اقتصادی و اجتماعی را برعهده دارد. در سیلان و هند و عراق نیز نخست‌وزیر عهده‌دار ریاست کمیسیون تنظیم نقشه می‌باشد.

در صورتی که سازمان تنظیم برنامه علاوه بر وظایف خود، مسوولیت‌های اجرایی نیز داشته باشد و در برخی از شاخه‌های اقتصادی طرح‌هایی را به موقع اجرا بگذارد از وظیفه اساسی خود که تنظیم برنامه از روی بی‌طرفی و بی‌نظری است باز خواهد ماند. به‌طور کلی حکومت‌ها کوشیده‌اند تا هیات‌های تنظیم نقشه را در وضع بی‌طرفی نگاه دارند. از این رو اعضای این هیات‌ها هیچ‌گونه مسوولیت اجرایی ندارند یا هیات‌های مزبور وسیله‌ای برای تلفیق نظریات مختلف مجریان مسوول می‌باشند. مثلا در مورد کمیسیون تنظیم نقشه سیلان و شورای اقتصادی نیکاراگوئه افرادی که به تنظیم برنامه می‌پردازند از وزیرانی تشکیل می‌شود که با امور اقتصادی سر و کار دارند و به این وسیله می‌توانند نظریات خود را در آن هیات‌ها بیان نمایند. در شورای نیکاراگوئه وزیر اقتصاد مقام ریاست را برعهده دارد و وزیران دارایی و کشاورزی و امور اجتماعی و دبیرکل دفتر رییس‌جمهور و مدیران بانک مرکزی و موسسه جدیدالتاسیس عمران اعضای آن می‌باشند. بدیهی است که وزیران دیگر هم در مواردی که مسائل مربوط به کار آنها در شورا مطرح است در آن حضور می‌یابند. در مورد کمیسیون تنظیم نقشه در هندوستان، اعضای آن همه به استثنای رییس کمیسیون مسوولیت دیگری در دستگاه دولتی ندارند.

در هر حال هیات تنظیم برنامه نیازمند دبیرخانه شایسته‌ای می‌باشد که نسبت به نقشه‌های گوناگون وزارت‌ها و ادارات نظریات متوازن و جامع‌الاطرافی ابراز کند. البته نمی‌توان درباره وسعت و سازمان این دبیرخانه نظری کلی داد. دبیرخانه شورای تنظیم نقشه در کلمبی کوچک است، ولی می‌تواند به اندازه قابل توجهی به بررسی‌های خدمات کارمندان بانک مرکزی تکیه کند. دبیرخانه کمیسیون تنظیم نقشه هندوستان نسبتا بزرگ‌تر است و شامل بخش بررسی‌های اقتصادی و منابع بخش مالی، بخش صنعتی، بخش بازرگانی و ارتباطات، بخش خواربار و کشاورزی، ‌بخش بسط منابع و بخش کارگزینی و خدمات اجتماعی می‌باشد. در چند کشور سازمان‌های تنظیم نقشه متضمن شوراهای رایزنی می‌باشند که اعضای آنها از میان اهل صنعت و کشاورزی و بازرگانی برگزیده شده‌اند.

چند نکته مهم

نکته‌ای که باید مورد تاکید قرار داد این است که وظیفه اصلی سازمان‌های مزبور تنظیم برنامه‌های کلی است و نه طرح نقشه‌های تفصیلی. طرح نقشه‌های دقیق با خط‌مشی‌های خاص برعهده وزارت‌ها و دستگاه‌های دیگر می‌باشد. سازمان تنظیم برنامه، طرح کردن نقشه‌ها و در موارد لازم گردآوردن اطلاعات را تشویق می‌کند و به بررسی نقشه‌ها و خط‌مشی‌ها از روی بی‌نظری و بی‌طرفی می‌پردازد و نقشه‌ها را نسبت به یکدیگر و نسبت به منابع موجود می‌سنجد و برای آنکه آنها را سازگار و هماهنگ سازد پیشنهاد تغییرات لازم را در خود طرح یا زمان اجرای آن می‌دهد.

هیات‌های بررسی عمومی بانک بین‌المللی کرارا تاکید کرده‌اند که سازمان‌های تنظیم برنامه باید از پیشرفت امور آگاه باشند و متناسب با اوضاعی که پیش می‌آید تغییرات لازم را پیشنهاد کنند. با اینکه هدف‌های نقشه‌های عمرانی ثابت می‌باشد، ولی ممکن است عواملی که در بدو کار قابل پیش‌بینی نیستند وصول به آن هدف‌ها را تسریع کنند یا به تاخیر اندازند. هنگام اجرای یک طرح اساسی میزان و تنظیم سرمایه‌هایی که به کار می‌افتد ممکن است تحت تاثیر مشکلات غیرمنتظری قرار گیرد. مثلا در یک قسمت با سرعتی غیرمترقب تحولاتی پیش بیاید یا تغییراتی در قیمت‌ها و هزینه‌ها حاصل شود یا میزان سرمایه‌های محلی و خارجی افزایش و کاهش یابد و همچنین ممکن است عوامل بسیار دیگری در عملیات طرح موثر افتد. بنابراین هر برنامه عمران درازمدت باید دائما تحت بررسی و تجدیدنظر و تغییر و اصلاح قرار گیرد.

یکی از خصوصیات سازمان‌های تنظیم برنامه این است که محرکی برای فعالیت باشند. در گذشته پاره‌ای حکومت‌ها که دست به کار تنظیم برنامه می‌زدند به خطا تصور می‌کردند که فقط با طرح کردن برنامه وظیفه آنها به پایان رسیده است. از این رو نقشه‌های نوید دهنده آنها هیچ‌گاه از روی کاغذ تجاوز نمی‌کرد و جامه عمل نمی‌پوشید، ولی هیچ برنامه‌ای جانشین عمل نمی‌شود. یک سازمان تنظیم برنامه که قانونا اختیار بررسی نقشه‌ها و حق اظهارنظر و راهنمایی داشته باشد، می‌تواند مراقبت نماید که نقشه‌ها به مورد اجرا گذاشته شوند.

این نیز مسلم است که یک سازمان تنظیم برنامه به خودی خود اکسیری نیست که تمام دردها را ناگهان درمان کند. برای آنکه بتوان از سازمان‌های تنظیم برنامه استفاده موثری نمود باید با اتخاذ سیاست‌های مالی و پولی مقتضی و با اقدامات دیگر برای بسط منابع و به کار انداختن سرمایه‌ها در طرق مهم تولیدی محیط مساعدی ایجاد کرد. با این وصف در اجتماعاتی که منابع آنها محدود است و مخصوصا توسعه منابع ضرورت فوری و فوتی دارد، یک سازمان تنظیم برنامه می‌تواند طرح‌های عمرانی را از مشکلات روزانه آنی برکنار دارد و سپس هنگامی که فداکاری‌های بیشتری لازم شود می‌تواند فوایدی را که از تعقیب مداوم و پایداری در اصلاحات اساسی اقتصادی به دست می‌آید به خوبی آشکار سازد.