درآمدهای نامتوازن و ناپایدار

دکتر علی دینی ترکمانی استادیار موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی درآمد حاصله از فروش تراکم مهم‌ترین منبع درآمدی شهرداری‌ها به‌ویژه شهرداری تهران است. در سال ۱۳۹۱ کل درآمد شهرداری تهران (با احتساب فروش اموال) برابر ۱۲۸۰۰ میلیارد تومان و بدون فروش اموال برابر ۱۰۹۰۰ میلیارد تومان بوده است. کل درآمد حاصل از عوارض ساخت‌وساز برابر ۸۲۰۰ میلیارد تومان (۶۴ درصد از اولی و ۷۵ درصد از دومی) بوده که به‌طور مساوی بین عوارض تغییر کاربری و فروش تراکم، تقسیم می‌شود. عوارض نوسازی برابر ۱۴۸ میلیارد تومان (۳/۱ درصد از اولی و ۱/۱ درصد از دومی) و مالیات بر ارزش افزوده نیز برابر ۱۴۰۰ میلیارد تومان (۱۳ درصد از اولی و ۹/۱۰ درصد از دومی) بوده است. در کنار این ترکیب بسیار نامناسب درآمدی باید به نکته دیگری هم اشاره کنم. درحالی‌که در دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰ سهم درآمد حاصل از ساخت‌وساز مسکونی و تجاری از کل درآمد ساخت‌وساز به ترتیب حدود ۹۰ و ۱۰ درصد بوده این ترکیب در حال حاضر به حدود ۵۲ و ۴۸ درصد تغییر یافته است.

وابستگی بیش از اندازه به چنین درآمدی و افزایش قابل توجه درآمد حاصله از ساخت‌وساز تجاری از کل درآمد ساخت‌وساز، خیلی خلاصه، به این معنا است که منبع درآمدی شهرداری در گذر زمان، تابعی از برخورد کاسبکارانه با زیست‌محیط آدمی و فضا شده است. به این معنا شهر باید بدون قاعده گسترش یابد، چراکه در غیر این صورت درآمد شهرداری کاهش پیدا می‌کند. چنین سازوکار درآمدی تبدیل به دینامیسم درونی شده است که موجب بازتولید گسترش بی‌رویه شهر و گسترش بی‌رویه واحدهای تجاری می‌شود.

در این چارچوب، امکانی برای پیگیری راهبرد توسعه متوازن شهری با هدف تامین حق شهر، به مثابه یکی از اجزای حقوق شهروندی، وجود ندارد. به این صورت چوب حراج زدن به زمین‌ها و باغ‌ها در گوشه و کنار شهر اجتناب‌ناپذیر می‌شود و حتی چشم‌انداز زیبای دامنه‌های البرز بر اثر ساخت‌وساز بی‌رویه و بدون قاعده از بین می‌رود؛ همین‌طور تغییر کاربری فضاهای عمومی به مراکز تجاری (مانند پاساژ نصر که روی کانالی احداث شد یا واحدهای تجاری زیر پل ستارخان) اجتناب‌ناپذیر می‌شود؛ به همین صورت، باید خانه‌هایی که عمر چندانی ندارند بر زمین کوبیده شوند و طول عمر مسکن به ۲۰ سال کاهش یابد تا دوباره با ارتفاع بالاتر و همراه با واحدهای تجاری بنا شوند. باید همه مناطق، همه خیابان‌ها و حتی همه کوچه‌ها به مناطق مسکونی - تجاری تبدیل شوند تا مرز میان منطقه مسکونی و منطقه تجاری از بین برود و شهر بیش از اندازه شلوغ، بی‌نظم و سرگیجه‌آور شود.

دینامیسم درونی چنین سازوکاری عارضه مهم دیگری دارد: افزایش قدرت سرمایه تجاری - مستغلاتی به بهای تضعیف سرمایه تولیدی. تعداد بسیار واحدهای تجاری در کلان شهرها، به‌ویژه تهران، نشانه‌ای از بیماری ساختاری اقتصاد ایران است. نشانه‌ای از این است که مستغلات تبدیل به موتور مکنده سرمایه شده است. بازدهی بالای این بخش در قیاس با بخش‌های صنعت و کشاورزی، مانع از ورود سرمایه به بخش‌های تولیدکننده کالاهای قابل مبادله می‌شود. این امر موجب عدم توسعه‌یافتگی بین بخشی در سطح کل کشور می‌شود. بخش‌هایی که باید رشد بیشتری کنند تا هم شغل با دستمزد خوب ارائه کنند و هم عرضه داخلی کالا و خدمات را تامین کنند و هم مازاد عرضه را بدون فشار در بازارهای داخلی روانه بازارهای خارجی کنند، نمی‌توانند با سرمایه مستغلاتی رقابت کنند؛ چرا که میزان بازدهی در این بخش بالاتر است. در عین حال، میزان ریسک سرمایه‌گذاری در آن کمتر و مدت زمان بازگشت سرمایه آن هم کوتاه‌تر است. بنابراین؛ حتی وقتی اعتباری هم به بخش‌های صنعت و کشاورزی داده می‌شود، بخشی از آن سر از سرمایه‌گذاری مستغلاتی در می‌آورد. حتی شبکه بانکی نیز از طریق شرکت‌های سرمایه‌گذاری درگیر ساخت‌وساز و دمیدن به تنور آن می‌شود. بازدهی بالای این بخش ریشه در افزایش حبابی قیمت مستغلات به عنوان کالای غیر‌قابل مبادله دارد. رشد بیشتر قیمت مستغلات در قیاس با سایر کالاها و خدمات به معنای کاهش نرخ واقعی ارز و تاثیر منفی آن در تولید و صادرات بخش‌های قابل مبادله است.

این دور باطلی است که سر از ناکجاآباد در می‌آورد. شهر باید سامان بهتری پیدا کند تا هم محل زندگی مناسب‌تری برای شهروندان فراهم شود و هم امکان توسعه متوازن، بین بخش‌های تولیدکننده کالاها و خدمات قابل‌مبادله و غیر قابل مبادله را فراهم کند. برای نیل به چنین هدفی و خروج از دور باطل مذکور، در کنار سایر اقداماتی که باید توسط دولت دنبال شود، درآمد شهرداری باید متکی بر اجزای درآمدی دیگر آن بشود. سهم عوارض نوسازی که در اصل همان مالیات بر دارایی مستغلاتی است، تنها ۳/۱ درصداز کل درآمد (بدون فروش اموال) شهرداری است. این سهم در اقتصادهای توسعه‌یافته دست کم ۵۰ درصد است.

صاحبان دارایی مستغلاتی حتی عوارض ناشی از «اثر خارجی مثبت» ناشی از طرح‌های توسعه شهری را هم نمی‌‌پردازند. از سوی دیگر، شهرداری نیز جبران خسارتی به مالکانی که ارزش دارایی‌شان بر اثر طرح توسعه‌ای به شدت افت کرده نمی‌پردازد (به عنوان مثال، حتما به خانه‌هایی که در کنار پل ورودی اتوبان شیخ‌فضل‌الله به اتوبان حکیم هستند نگاهی بیندازید تا معنای «آثار خارجی منفی» را لمس کنید.) این سهم ناچیز درآمد مالیاتی و این بی‌توجهی‌ها نشان‌دهنده اشکال اساسی و ساختاری، چه در شهرداری و چه در کل اقتصاد کشور، است. طبیعی است که نمی‌توان به یکباره درآمد‌های دیگر به‌ویژه عوارض نوسازی را جایگزین درآمد ساخت‌وساز کرد، اما در صورت وجود عزم جدی، می‌توان این عوارض را با ارزش‌گذاری صحیح دارایی‌های مستغلاتی و تعدیل نرخ آن، به تدریج افزایش داد. برای پیشبرد چنین طرحی، البته، لازم است که شهرداری در برابر شهروندان پاسخگوتر باشد. در این‌صورت، می‌توان امیدوار بود که در یک دوره پنج ساله بخش عمده‌ای از درآمدها پایدار شود.

با عملیاتی شدن چنین سیاستی، چنانچه ساخت‌وساز و عرضه واحدهای مسکونی محدود شود، در این صورت در چارچوب یک برنامه توسعه شهری و منطقه‌ای ازسوی دولت باید توسعه‌ شهرهای اقماری و تازه تاسیس و ارائه تسهیلات ترجیحی چه برای خرید مسکن و چه برای تولید مسکن در چنین شهرهایی، در دستور کار قرار بگیرد تا با انتقال بخشی از تقاضای واقعی به شهرهای اقماری و تازه تاسیس، از فشار تقاضا کاسته شود.