نگاهی به مدل نوین نظارت بانکی

صدیقه رهبر
معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانکی

به تازگی مشاور رئیس‌کل بانک مرکزی از مدل نوین نظارت بانکی، رونمایی کرد. هدف از اجرای پروژه بازطراحی نظارت بر بانک‌ها، ارتقای کارآیی و اثربخشی نظارت، در عین حال رفع کاستی‌های رویکرد سنتی، شامل فقدان رویکرد سیستمی در نظارت، روزآمد نبودن برنامه و روش‌های نظارت، تمرکز بر نظارت‌های حضوری، نظارت گذشته‌نگر، گزارشگری رعایت مقررات بدون رویکرد پیشگیرانه مبتنی‌بر ریسک و... اعلام شده است.

18 بهمن‌ماه سال جاری مشاور رئیس‌کل بانک مرکزی از مدل نوین نظارت بانکی، حاصل پروژه‌ای دو سال و نیمه رونمایی کرد. هدف از اجرای پروژه بازطراحی نظارت بر بانک‌ها، ارتقای کارآیی و اثربخشی نظارت، در عین حال رفع کاستی‌های رویکرد سنتی، شامل فقدان رویکرد سیستمی در نظارت، روزآمد نبودن برنامه و روش‌های نظارت، تمرکز بر نظارت‌های حضوری، نظارت گذشته‌نگر، گزارشگری رعایت مقررات بدون رویکرد پیشگیرانه مبتنی‌بر ریسک، عدم توجه به ماهیت و اجزای کسب‌وکار بانک، نظارت یکسان بر بانک‌های ناهمسان، عدم توجه به گروه بانک، ارتباط ضعیف با سایر ناظران حرفه‌ای و فقدان سیستم هشدار اعلام شده است. چنین به‌نظر می‌رسد که مشاور رئیس‌کل بانک مرکزی در جریان پیشینه تجدید ساختار بخش نظارت بانک مرکزی که در سال‌های دهه 80 اتفاق افتاد، قرار داده نشده است.

واقعیت این است که در دهه 80، بانک مرکزی با بهره‌مندی از مشاوره‌های فنی و تخصصی کارشناسان صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی و مشارکت دادن کارشناسان نظارت این بانک، در چارچوب پیشنهاد‌های کمیته نظارت بر بانکداری بازل، بر پایه مدل‌های نوین نظارتی، مدل مناسب برای نظارت را شامل تدوین مقررات احتیاطی مبتنی‌بر ریسک، انجام نظارت غیر‌حضوری (از طریق دریافت گزارش‌های دوره‌ای از بانک‌ها از طریق دریافت اطلاعات از بانک‌ها بر پایه فرمت‌های تدوین شده در بانک مرکزی و نیز نظارت‌های حضوری و رتبه‌بندی بانک‌ها از نظر شدت ریسک‌ها) طراحی کرد که پس از تصویب شورای پول و اعتبار اجرایی شد. این الگویی است که هم‌اکنون محور اصلی شیوه‌های نظارت مراجع نظارتی در سایر کشور‌ها محسوب می‌شود و سال‌ها نیز در بانک مرکزی اجرا می‌شده. گزارش‌های اداره وقت نظارت بر موقعیت مالی، در رابطه با وضعیت ریسک بانک‌ها برای مقامات عالیه نظارت بانک مرکزی ارسال و بر مبنای همین گزارش‌ها جلساتی با هیات‌مدیره بانک‌ها برگزار شده از آنها خواسته می‌شد که نسبت به انجام اقدامات اصلاحی تا مدت زمانی مشخص اقدام کنند. چنین برداشت می‌شود که زمان و بودجه‌ای که باید صرف آسیب‌شناسی مدل بومی‌سازی شده، رفع نارسایی‌ها و تقویت نقاط قوت آن می‌شد، صرف دوباره‌کاری‌ای شد که خود برای راستی‌آزمایی به زمان نیاز دارد. اقدامی که حاصل آن از دست رفتن فرصت‌ها و افزایش شکاف با استاندارد‌های بین‌المللی و نیز اجازه ندادن به ساختارهای نظارتی برای بازیابی خود است. ریشه این رخدادها را باید ناشی از بی‌توجهی و بی‌اعتمادی به تجربیات کارشناسی گذشته سازمان و ناکافی یا بیهوده دانستن آنها دانست. با این دیدگاه ترجیح بر این است که همه چیز از نو ساخته شود. غافل از اینکه سرعت فناوری و تحولات در عرصه بانکداری بین‌المللی، گاهی چنان شتاب می‌گیرد که پر کردن شکاف با استانداردها را ناممکن می‌سازد.

بنابراین، شاید بهتر بود به جای این دوباره‌کاری، در مورد علت ناموفق بودن اجرای مدل نظارتی پیشین بررسی و در مورد رفع آنها پیشنهاد‌های لازم ارائه می‌شد. از نظر نگارنده بروز این کاستی‌ها بیشتر ناشی از وجود نارسایی‌های قانونی مثل عدم استقلال بانک مرکزی بود و نتیجه آن، مداخله دولت‌ها در اداره امور بانک‌ها از طریق استفاده از اقتدار خود در شورای پول و اعتبار، مثلا از طریق اعمال تغییرات جهت‌دار در مقررات (از جمله معافیت شرکت‌های دولتی از مقررات تسهیلات کلان)، ایجاد حاشیه امن ازسوی برخی سهامداران متنفذ برای بانک‌های متخلف و نبود حمایت قضایی به موقع برای برخورد با متخلفان است. افزون بر این، ناآگاهی تعدادی از روسای کل بانک مرکزی نسبت به دانش بانکداری مرکزی و نظارت و نگاهشان به بازرسان بانک مرکزی به مثابه نیروهای ضربتی برخورد با ناقضان نرخ‌های مصوب سود و ارز در محل شعب، به این مشکلات دامن زده و نگرشی مغایر با نظارت مبتنی‌بر ریسک را بر بخش نظارت حاکم کرده بود. به این موضوعات، باید پاره‌ای مشکلات ساختاری درونی بانک مرکزی را که به راهبری شرکتی آن بانک ارتباط پیدا می‌کند و نظام کنترل داخلی بانک مرکزی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد، افزود. این مجموعه عوامل، کم و بیش، موجبات دگردیسی مدل نظارتی نوین پیشین و دور شدن آن از ماموریت‌های اصلی تعریف شده را فراهم آوردند؛ بنابراین تازمانی که این موانع مرتفع نشوند هیچ مدل نظارتی موفق نخواهد بود.

بنابر توضیحات پیش گفته، برخلاف نظر مشاور رئیس‌کل بانک مرکزی، رویکرد نظارتی بانک مرکزی سنتی نبوده، چون ساختار بخش نظارت در دهه 80 با توجه به اصول 25 گانه کمیته نظارت بر بانکداری بازل بومی‌سازی شده بود. شاهد این مدعا بند 5 از گزارش بانک مرکزی با عنوان 7 اقدام نظارتی بانک مرکزی در سال 95(به نقل از روابط عمومی بانک مرکزی، 19بهمن‌ماه 95) است. در این بند آمده است: «با هدف بررسی و ارزیابی شاخص‌ها و نسبت‌های نظارتی، احصای موارد نقض مقررات و همچنین الزام بانک‌ها و موسسات اعتباری به انجام اقدامات اصلاحی براساس جدول زمان‌بندی مورد توافق، جلسات نظارتی با بانک‌ها و موسسات اعتباری برگزار می‌شود.»

بنابراین ملاحظه می‌شود، آنچه در توضیحات مشاور رئیس‌کل بانک مرکزی با عناوین سنجه‌های نمره‌دهی بانک‌ها و چارچوب مدل جدید آمده است، موضوعات جدیدی نیست و پیش‌تر کم و بیش در بانک مرکزی اجرا می‌شده است. همان طور که پیش‌تر نیز توضیح داده شد، مشکلات ناشی از نبود استقلال در بانک مرکزی و فشار دولت‌ها به آن بانک درباره موضوعاتی که بیشتر به سیاست‌های پولی ارتباط پیدا می‌کنند، موجب می‌شد که گزارش‌های نظارتی بانک مرکزی پیرامون وضعیت ریسک‌های بانک‌ها به حاشیه رانده شود و تمرکز بیشتر بر نظارت بر اجرای دستورهای دولت در مورد نرخ‌های سود و ارز باشد.

البته این به این مفهوم نیست که رویکرد‌ها و رویه‌های نظارتی در همه زمان‌ها از روایی برخوردار هستند. طبیعی است که شیوه‌های نظارتی با گذشت زمان و در پی بحران‌ها نیازمند آسیب‌شناسی هستند و به تبع آن ممکن است ایجاد تغییرات در استانداردها، تعدیل، اصلاح یا بازنگری آنها ضرورت پیدا کند؛ ولی این بازنگری‌‌ها می‌توانست با کمک کارشناسان و ناظران خود بانک مرکزی با سرعت و دقت بیشتری انجام شود. به‌عنوان مثال باید تاثیر اضافه شدن 4 اصل بر اصول 25‌گانه مورد ارزیابی قرار می‌گرفت. مدل‌های کسب‌و‌کار و مرتبط بودن آن با استراتژی‌های بانک از مواردی است که در بازنگری حاکمیت شرکتی کمیته بازل در سال 2012 به آن پرداخته شده است. در هر حال پیش‌تر هم بانک‌ها هنگام دریافت مجوز برنامه عملیاتی Business Plan خود را به بانک مرکزی ارائه می‌کردند.

این برنامه‌ها معمولا هر 5 سال یک بار باید ازسوی هیات‌مدیره بانک مورد بازنگری قرار گیرند. بدیهی است که بازرس بانک مرکزی موظف بود اجرایی شدن برنامه مصوب هیات‌مدیره را مورد ارزیابی قرار دهد. البته استاندارد‌های جدید در پی مدون کردن هرچه بیشتر برنامه‌های بلندمدت و کوتاه‌مدت بانک‌ها و نیز منظور کردن ریسک در آنها است تا هیات‌مدیره مدل‌های کسب‌وکار خود را با توجه به درجه تحمل ریسک بانک به‌طور آگاهانه تعیین کند.نکته دیگری که لازم است به آن اشاره شود این است که آنچه در بحث نظارت بر بانک‌ها همواره به‌عنوان ابزار نظارتی مورد توجه قرار می‌گیرد شفافیت و نظم بازار است که در محور سوم تفاهم‌نامه بازل 2 به آن پرداخته شده است. براساس این محور، به‌منظور تقویت و کمک به نظارت مراجع نظارت بانکی، لازم است اطلاعات مالی بانک‌ها در چارچوب‌های مشخصی افشا شوند تا فعالان بازار از جمله سهامداران نیز بتوانند براساس دانش خود، وضعیت مالی بانک‌ها را مورد تجزیه و تحلیل قرار داده، از این طریق به ثبات و سلامت بازار کمک کنند.این مبحث، حوزه‌ای بود که در بانک مرکزی چندان به آن پرداخته نشده بود. از این‌رو، بانک‌ها خود را ملزم نمی‌دیدند که اطلاعات شان را با دقت و جامعیت بیشتری افشا کنند و به افشای کلیات بسنده می‌کردند. استاندارد بودن اقلام مورد نیاز برای افشا هم در جای خود از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بود و یک پیش‌نیاز محسوب می‌شد. بانک مرکزی در بهمن‌ماه 1394 پس از تصویب شورای پول و اعتبار، اطلاعات مورد نیاز برای افشا ازسوی بانک‌ها را در قالب فرم‌های IFRS به بانک‌ها ابلاغ کرد (البته ایرادهایی به آن وارد است که در ادامه به آن اشاره خواهد شد). بانک مرکزی ناظر اصلی بانک‌ها محسوب می‌شود از این رو، این وظیفه بانک مرکزی است که از درستی، جامع بودن و به موقع بودن اطلاعات افشاشده اطمینان حاصل کند. با اتکا به همین اختیار قانونی است که بانک مرکزی توانست از برگزاری مجامع بانک‌ها پیشگیری کند. در این راستا سازمان بورس و اوراق بهادار به کمک آن بانک آمده و از اهرم‌های خود برای اعمال فشار به بانک‌ها برای حرکت در مسیر صحیح استفاده می‌کند.در رابطه با اظهارات مشاور رئیس‌کل پیرامون بی‌توجهی بانک مرکزی به گروه بانکی، باید به خلأ قانونی موجود توجه شود. براساس قانون، بانک مرکزی فقط بر بانک‌ها و موسسات اعتباری نظارت دارد، بنابراین نظارت بر شرکت‌ها در گستره نظارتی بانک مرکزی قرار نمی‌گیرد. اگرچه در حال حاضر تعامل مثبت بین بازار پول و بازار سرمایه در این مورد تاحدودی راهگشا است، ولی ایجاد بستر قانونی لازم در این خصوص ضرورت دارد. متاسفانه همواره در مورد مباحث حاکمیت شرکتی کلی‌گویی شده و کمتر به جزئیات آن پرداخته شده است .کمیته‌های نظارتی هیات‌مدیره با عناوین کمیته ریسک و کمیته حسابرسی دو بازوی اجرایی با عناوین واحد مدیریت ریسک و واحد حسابرسی در اختیار دارند این واحد‌ها باید با حداکثر دسترسی به اطلاعات بانک، گزارش‌های لازم در مورد گزارشگری مالی بانک ونیز وضعیت ریسک‌های بانک را در اختیار کمیته‌های منصوب هیات‌مدیره قرار دهند. این موضوع بسیار اهمیت دارد که مسوولان این دو واحد ازسوی هیات‌مدیره انتخاب یا عزل شوند و برای آنها جایگاهی تعریف شود که مدیران ارشد (مدیر عامل و معاونان وی) نتوانند این افراد را برای ارائه گزارش‌ها و اطلاعات نادرست تحت‌فشار قرار دهند یا از دادن اطلاعات مورد نیاز به آنها سر باز زنند.این سخن درست است که هیات‌مدیره بانک با کمک گرفتن از کمیته‌های تحت نظارت خود، نقش نظارتی بر فعالیت‌های بانک را ایفا می‌کند، ولی مشروط به اینکه مقررات به‌گونه‌ای تدوین شوند که از مداخله سهامداران عمده و اشخاص دارای نفوذ کنترلی (دولتی و غیردولتی) در امور بانک پیشگیری شود. این موضوع مبتلا به بیشتر بانک‌ها است. مداخله سهامداران عمده در اداره بانک و هدایت بانک به سمت منافع شخصی آنها که لزوما با منافع بانک همسو نیست یکی از مهم‌ترین علل وضعیت نامطلوب بانک‌ها در شرایط حاضر محسوب می‌شود. این سهامداران، ضمن اینکه بیشترین استفاده را از منابع بانک می‌برند، بیشترین خسارت را به بانک و سهامداران خرد وارد می‌کنند. چنانچه شرایط به‌گونه‌ای تعریف شود که سهامداران عمده اجازه مداخله در امور بانک را پیدا نکنند و هیات‌مدیره از دانش و تخصص لازم برخوردار بوده و اعتقاد راسخ به موثر بودن این کمیته‌ها داشته باشد، افرادی را برای عضویت در این کمیته‌ها برمی‌گزیند که افزون بر بهره‌مندی از تخصص‌های لازم، به مفهوم حرفه‌ای مستقل باشند. موارد یاد شده فوق، از جمله اصولی است که برای حاکمیت شرکتی خوب تعریف شده است. اینها مسائلی است که در مورد آنها کاستی قانونی و مقرراتی وجود دارد و پیش‌نیاز موفقیت هر نوع مدل نظارتی محسوب می‌شوند.درخصوص ارتباط ضعیف بانک مرکزی با سایر ناظران حرفه‌ای، به‌نظر می‌رسد منظور مشاور رئیس‌کل حسابرسان قانونی باشند که از آنها به‌عنوان حلقه نظارتی نام برده می‌شود و نقش نظارتی را برای مجمع عمومی بر عهده دارند. واقعیت این است که حسابرسان قانونی باید از دانش و تخصص لازم بانکداری برخوردار باشند. حال آنکه تعداد موسسات حسابرسی معتمد بانک مرکزی آشنا به موضوعات بانکداری بین‌المللی از جمله ریسک‌ها ومقررات احتیاطی بسیار اندک است. اینها از کاستی‌های مهمی است که کمتر مورد توجه قرار گرفته است. جدای از صورت‌های مالی، لازم است بین بازرسان بانک مرکزی و بازرسان مستقل در زمینه موضوعات تخصصی بانکداری بین‌المللی شناخت یکسان ایجاد شود.

در پایان، لازم است به نکاتی در رابطه با فرم‌های استاندارد گزارشگری مالی بانک‌ها (IFRS) اشاره شود.

اگرچه وادار کردن بانک‌ها به تکمیل فرمی استاندارد برای ارائه گزارش‌های مالی مثبت ارزیابی می‌شود، ولی ناتوانی بانک‌ها برای تکمیل فرم‌ها در بازه زمانی تعیین شده را که ممکن است با وجود تمدید تکرارپذیر باشد می‌توان به مواردی از جمله موضوعات زیر نسبت داد:

- ناکافی بودن دانش بانکی در تعدادی از بانک‌ها به‌ویژه، بانک‌هایی که پیش‌تر به‌عنوان موسسه اعتباری یا صندوق قرض الحسنه شناخته شده بودند و به هر ترتیب در مدت کوتاهی توانستند مجوز فعالیت به‌عنوان بانک را دریافت کنند.

-وجود نارسایی‌هایی در سیستم بانکداری متمرکز، برای تولید داده‌های مربوط به بانکداری اسلامی. توضیح بیشتر اینکه به‌دلیل تحریم‌ها، بانک‌ها از امکانات لازم برای خریداری سامانه بانکداری متمرکز کارآمد محروم بودند. شخصی‌سازی سامانه‌های بانکداری متمرکز خریداری شده چالش بعدی است که بانک‌ها با آن مواجه شدند. سامانه‌های خریداری شده در این حوزه، دارای اشکالاتی است که مرتفع کردن آنها کارچندان ساده‌ای نیست. این یکی از مشکلات اساسی در تولید داده‌ها محسوب می‌شود. - طراحی و ایجاد سامانه‌های مدیریت ریسک و راستی‌آزمایی آنها اصولا کاری زمانبر است. با توجه به اینکه سامانه‌های مدیریت ریسک برای محاسبه و ارزیابی به داده‌های خام نیاز دارند. هر گونه ناتوانی بانک‌ها در تولید داده‌ها راه‌اندازی سامانه مدیریت ریسک و در نتیجه تجزیه وتحلیل بعضی از ریسک‌ها را دچار اختلال می‌کند.

- افزون بر همه اینها بخشنامه بانک مرکزی برای افشای ریسک‌ها فراتر از مقررات جاری است. به‌عنوان مثال، با وجود اینکه مقررات کفایت سرمایه براساس بازل 2 تدوین وابلاغ نشده است در بخشنامه از بانک‌ها خواسته شده است که افشا کنند چه میزان سرمایه برای ریسک‌های بازار و عملیاتی کنار گذاشته‌اند. روشن است تا زمانی که منظور نمودن اکسپوژرهای ریسک بازار و ریسک عملیاتی در مخرج کسر کفایت سرمایه الزامی نشود به‌دلیل تاثیری که انجام این کار در ایجاد محدودیت برای فعالیت بانک‌ها از طریق کاهش نسبت کفایت سرمایه دارد، بانک‌ها از انجام آن سر باز خواهند زد. - در مورد تعدادی از این ریسک‌ها روشی که برای محاسبه ریسک انتخاب می‌شود باید به تایید ناظر بانک مرکزی برسد. اینها موضوعاتی هستند که به آنها توجهی نشده است و بانک مرکزی موظف است در مورد آنها به بانک‌ها پاسخگو باشد.