ارزیابی‌ها نشان می‌دهد دستیابی به این مهم مستلزم وجود تشکیلاتی منظم و حقوقی بوده تا با تدوین قواعد رفتاری و فراهم آوردن محیط رقابت موجب افزایش کارآیی و کیفیت خدمات در صنعت برق شود. اما مداخلات دولت در بازار برق، پیش‌زمینه ظهور بسیاری از چالش‌های فعلی این صنعت استراتژیک شده است زیرا دیر زمانی است تجارب سایر کشورها اثبات کرده چتر حمایت همه‌جانبه دولت‌ها از صنایع شبکه‌ای مانند برق اثرات معکوسی داشته و «کاهش بهره‌وری اقتصادی»، «کمبود منابع مالی دولت» و «افزایش هزینه‌های‌عمومی» را به همراه داشته است. در همین راستا پیدایش نهادهایی با عنوان «نهادهای مقررات‌گذار یا تنظیم‌گر» در هر حوزه خاص موجب تغییر معادلات در روابط بین دولت و بازار شده است. براساس بررسی‌های انجام شده این نهادها به صیانت از صنعت موجود و اقتصادی کردن آن پرداخته و با وضع مقرراتی، رفتار فعالان اقتصادی آن حوزه را کنترل و در صورت تخلف ضمانت‌های اجرایی را اعمال می‌کنند. صنعت برق ایران نیز به‌دلیل بیش از نیم قرن حضور مستقیم دولت در زنجیره تامین برق و دخالت‌های گسترده سیاست‌گذار، آثار و صدمات عمیقی در ساختار و بدنه خود احساس می‌کند. «دنیای‌اقتصاد» در گفت‌وگو با دو فعال و تحلیلگر اقتصادی آثار نبود یک نهاد رگولاتور در صنعت برق را مورد واکاوی قرار داده است.

کیومرت حیدری، عضو هیات علمی پژوهشگاه نیرو و مدیرکل دفتر سرمایه‌گذاری و تنظیم مقررات بازار آب و برق معتقد است به‌طور متعارف تشکیل نهادی تحت‌عنوان نهاد تنظیم مقررات، به‌صورت کلاسیک در اقتصاد به دو موضوع «انحصار طبیعی» و «آثار خارجی» بازمی‌گردد. در بحث انحصار طبیعی، براساس تعاریف اقتصاد خرد، اگر ظرفیت بهینه‌ عرضه‌ کالا با میزان تقاضای بازار تقریبا برابری کند، ظرفیت بهینه‌ای که شکل می‌گیرد کل بازار را پوشش می‌دهد. به این‌معنا که تنها یک عرضه‌کننده برای تامین تقاضای بازار وجود دارد. این موضوع موجب شکل‌گیری انحصار می‌شود. بعد از این موضوع تاثیر شکل‌گیری انحصار بر عرضه اتفاق می‌افتد. او در ادامه می‌گوید: اگر انحصارگر از قدرت انحصارش برای تاثیرگذاری بر قیمت و مقدار عرضه در بازار استفاده کند به این معنی است که قیمت را در سطحی تعیین می‌کند که بخشی از رفاه مصرف‌کننده به تولیدکننده منتقل شود. این روند منجر به ظهور پدیده‌ای به‌نام «رفاه گم‌شده» در اقتصاد می‌شود. اما برای اینکه این رفاه از دست نرود، باید قیمت‌ها توسط یک نهاد تنظیم مقررات تنظیم شود. این یک بخش از فلسفه‌ وجود نهاد تنظیم مقررات است. حیدری معتقد است نقش مثبتی که این نهاد تنظیم‌گر می‌تواند ایفا کند، در شکل‌دهی یک محیط کسب‌و‌کار بهتر است. البته به گفته وی این در صورتی است که این نهاد نقش خود را به درستی ایفا کند، در غیر این‌صورت ممکن است خود به عامل بازدارنده جدیدی تبدیل شود. در این میان یک اصطلاح در اقتصاد به نام «زمین هموار بازی» وجود دارد. مثلا در بازار می‌گویند ما یک «زمین هموار بازی» ایجاد می‌کنیم تا بازیگران بتوانند در یک محیط غیرتبعیض‌آمیز فعالیت سالم اقتصادی داشته باشند. اگر این نهاد تنظیم مقررات نقش‌اش را درست ایفا کند، می‌تواند به شکل‌گیری چنین زمین همواری کمک کند. برای فهم بیشتر باید سه ضلعی ساختار صنعت برق را بیشتر تشریح کرد. درحال‌حاضر در صنعت برق، یک طرف قضیه تولیدکنندگان خصوصی، طرف دیگر مصرف‌کنندگان انرژی الکتریکی و این وسط نیز دولت که مالک شبکه برق محسوب می‌شود، وجود دارد. قاعدتا انتظار می‌رود رقمی به‌عنوان بهای ترانزیت وضع شود تا برقی که تولیدکننده تولید کرده است از این شبکه‌ها عبور و به دست مصرف‌کننده برسد. مالک شبکه هم بهای ترانزیت‌اش را بردارد و تولیدکننده هم در ازای کالایی که تولید کرده قیمت واقعی را دریافت کند. در این شرایط فعالیت اقتصادی رونق پیدا می‌کند. اما اگر مالک شبکه بهایی را مطالبه کند که عملا ترانزیت را از شکل بهینه خارج کند، این موضوع می‌تواند تاثیرات منفی بر محیط بازار بگذارد. بنابراین انتظار می‌رود با وضع مقرراتی که بتواند مبادلات بازار را تسهیل کند، به بهبود فضای کسب‌و‌کار کمک شود. حیدری درخصوص جزئیات شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر در کشور می‌گوید: پیشنهادهای اولیه برای تشکیل نهاد رگولاتوری در صنعت برق مطرح شده. این نهاد به جای اینکه نمایندگانی از بخش‌های دولتی داشته باشد، باید در دست صاحب‌نظران متخصص غیروابسته یا مستقل اداره شود زیرا در غیراین‌صورت کارکرد این نهاد جهت‌دهی منفی خواهد داشت زیرا اساسا خاستگاه تشکیل یک نهاد رگولاتور این است که یک نهاد ملی و وابسته به هیچ جریانی نباشد.

 انحصار در صنعت برق

محمدعلی وحدتی، رئیس هیات‌مدیره سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق نیز معتقد است هر جا انحصار طبیعی وجود داشته باشد، حتما لازم است یک نهاد تنظیم‌کننده‌ بخشی وجود داشته باشد که بر امور نظارت و احیانا ضوابط را تعیین کند. او در ادامه می‌گوید: در قوانین به شورای رقابت این اجازه داده شده که اگر تشخیص داد در موردی انحصار طبیعی وجود دارد، بتواند برای تشکیل نهاد تنظیم‌کننده‌ بخشی پیشنهادش را به دولت ارائه دهد. صنعت برق یکی از بخش‌هایی است که در آن انحصار وجود دارد. وقتی که شما برق می‌خواهید، ‌الزاما باید از یک شبکه برق بگیرید. در برخی از کشورهای دنیا به چند اپراتور بخش توزیع اجازه دادند از یک شبکه استفاده کنند که تا حدودی حالت رقابتی داشته باشد. در ایران علاوه‌بر بخش‌خصوصی که برق تولید می‌کند، خود دولت هم تولیدکننده‌ و هم خریدار برق و هم تعیین‌کننده‌ ضوابط و پرداخت‌کننده‌ وجه مربوط به خرید برق است. بنابراین در چنین فضایی یک تولیدکننده که سرمایه‌گذاری می‌کند، برای اینکه اطمینان داشته باشد یک نهاد بی‌طرف از او پشتیبانی خواهد کرد، تشکیل رگولاتوری را ضروری می‌داند. چند سال پیش هم شورای رقابت پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌گر در بخش برق و نفت را به دولت داد؛ اما متاسفانه این موضوع در دولت نهایی و مصوب نشد.

اما سال گذشته نمایندگان مجلس، اصلاحاتی روی قانون اجرای اصل ۴۴ اعمال و مجددا تکلیف شد که یک نهاد رگولاتور در دستور کار قرار گیرد. بر همین اساس شورای رقابت در سال‌جاری مجددا جلسات متعددی برگزار کرد. نمایندگانی از وزارت نیرو، فعالان بخش‌خصوصی، پژوهشگاه نیرو، اتاق بازرگانی و نهادها و سازمان‌های مختلفی که فکر می‌کردند در این زمینه می‌توانند صاحب‌نظر باشند در این جلسات حضور داشتند. در این گردهمایی‌ها اساسنامه‌ای تنظیم شد که چارچوب اختیارات و وظایف رگولاتور بخش برق را مشخص کرده است. این جمع‌بندی برای دولت ارسال و امیدواریم در دولت مصوب و ابلاغ شود. به اعتقاد وحدتی، اصولا رگولاتور باید یک نهاد مستقل باشد و در تصمیم‌گیری‌ها مستقل از دولت، مجلس، فعالان و بازیگران آن بازار عمل کند. به همین دلیل براساس پیشنهادی که شورای رقابت داده است، ‌در این نهاد باید ۹ نفر عضو باشند. دو نفر آنها از وزارت نیرو، دو نفر از اتاق بازرگانی به‌عنوان نماینده‌ بخش‌خصوصی، دو قاضی، دو نفر به انتخاب خود شورای رقابت و یک نفر هم از اتاق تعاون. این جمع ۹ نفری قرار است تصمیم‌گیر مستقل از دولت و مستقل از ذی‌نفعان باشند. شرایطی هم که برای این افراد وضع شده این است که نباید در هیچ نیروگاهی سهامدار و عضو هیات‌مدیره باشند و حتی نباید افراد خانواده‌شان یعنی فامیل درجه‌ یک‌ در زمره ذی‌نفعان باشند. یعنی این شورا نه‌تنها از دولت که از بخش‌خصوصی ذی‌نفع هم باید مستقل باشد. وحدتی همچنین در مورد تاثیر رگولاتوری در اقتصاد برق می‌گوید: یکی از وظایف رگولاتور این است که در جاهایی که خدماتی ارائه می‌شود برای اینکه این خدمت با قیمت منصفانه‌ای ارائه شود، ورود ‌کند. درحال‌حاضر صنعت برق ایران، صنعتی سوبسیدی است. ممکن است دولت در موقعیتی که منافعی دارد، قیمت تمام‌شده را غیرمنصفانه در نظر بگیرد. در این شرایط، رگولاتور در آنجا دخالت می‌کند و نمی‌گذارد این اتفاق بیفتد. اکنون صنعت برق به یک نهاد تنظیم‌گر نیاز دارد زیرا مصرف‌کنندگان الزاما وقتی برق می‌خواهند باید به یک دستگاه دولتی مراجعه کنند. بنابراین باید یک نهاد سوم بر این سازوکارها نظارت داشته باشد. درست است که مجلس بر این امر نظارت دارد، اما این امر نیازمند یک گروه کاملا فنی، مستقل و مرتبط است. در شرایط فعلی که صنعت برق گرفتار عدم‌توازن بین منابع و مصارف است، باز این رگولاتور است که می‌تواند مشکل را حل کند. خصوصا در شرایطی که دولت برخلاف تکلیفی که دارد، مابه‌التفاوت قیمت تمام‌شده‌ برق با قیمت تکلیفی را به وزارت نیرو پرداخت نمی‌کند. در این میان وزارت نیرو هم به‌دلیل کمبود منابع، قادر نیست پول نیروگاه‌های خصوصی‌ برق را بدهد. به این ترتیب در حق کسانی که در این زمینه سرمایه‌گذاری کردند اجحاف می‌شود که امید است با تشکیل یک نهاد تنظیم‌کننده‌ مستقل این وضعیت سروسامان پیدا کند.