به همین منظور با در نظر گرفتن برخی الزامات و چارچوب‌ها گام‌هایی برای اولویت‌بندی و غربال‌گری (انتخاب) طرح‌های نیمه‌تمام از سوی موسسه مطالعات بازرگانی پیشنهاد شده است. در این گام‌ها «ایجاد کمیته ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام (کمیته فعلی)»، «اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام براساس توجیه‌پذیری اقتصادی طرح‌ها»، «الزام دستگاه‌های اجرایی به همکاری»، «ارسال اطلاعات دقیق طرح»، «پیمودن مراحل اداری و اجرایی طرح‌های انتخابی»، «غربال‌گری اول: انتخاب تعدادی از طرح‌ها براساس اصول کلی و جزئی»،  «غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام براساس اطلاعات و معیارهای در نظر گرفته شده از فهرست منتخب» پیشنهاد شده است.

ارزیابی فرآیند طرح‌های در دست اجرا در سال‌های گذشته حاکی از آن است که دولت به‌عنوان بازیگر اصلی در تامین زیرساخت‌ها، توانایی مالی، مدیریتی و فنی لازم را برای تکمیل تمام طرح‌ها ندارد. این روند سبب شده است حجم انبوهی از طرح‌های زیرساختی ناتمام و متوقف به اقتصاد تحمیل شود. در این میان بررسی‌ها نشان می‌دهد طرح‌های زیرساختی اغلب با طولانی شدن دوره احداث مواجه هستند، به نحوی که میانگین مدت اجرای پروژه‌های ملی خاتمه یافته بیش از ۱۲ سال است. مطالعات میدانی در سال ۱۳۹۶ نشان می‌دهد مهم‌ترین محدودیت‌های دولت در این بخش شامل «تامین مالی و حمایت مالی مورد نیاز پروژه‌های زیرساختی»، «مشکلات ظرفیت‌سازی نهادی»، «مطالعات و فرآیند ارجاع پروژه» و «سیاست‌گذاری و تنظیم مقررات» بوده است.

اولویت‌بندی نیمه‌تمام‌ها

واکاوی‌ها نشان می‌دهد از آنجا که ممکن است تمامی طرح‌های نیمه‌تمام به علل مختلفی همچون کمبود منابع مالی، غیراقتصادی شدن طرح، شرایط بومی اجرای طرح و... قابل اجرا نباشند، از این رو، باتوجه به محدودیت منابع در اختیار دولت، اولویت‌بندی در طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام امری اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام متکی به یک مفهوم اساسی است مبنی‌بر اینکه اجرای تمام طرح‌های در دست اجرای کنونی با این مقدار منابع در دسترس بی‌تردید مقدور نیست. برای این منظور باید از  بین طرح‌های نیمه‌تمام تعدادی از طرح‌ها ترجیح داده شود و منابع در دسترس ابتدا صرف اتمام آنها شود و در صورت لزوم مازاد منابع به تدریج به طرح‌های دارای اولویت کمتر اختصاص یابد. در این میان، اولویت‌بندی پروژه‌های نیمه‌تمام می‌تواند با امکان‌پذیر ساختن برنامه‌ریزی اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام و بهبود کارآیی در فرآیند اجرای پروژه‌ها، ضمن فراهم آوردن شرایطی در راستای تعیین تکلیف طرح‌ها، شرایط را برای ورود بیشتر بخش‌خصوصی به عرصه فعالیت‌های زیرساختی مهیا سازد. اما چارچوب کلی اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام چگونه باید باشد؟ برای عملیاتی کردن اولویت‌‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام، لازم است طرح‌ها براساس توجیه اقتصادی به دو دسته طبقه‌بندی شوند: طرح‌های دارای توجیه اقتصادی (طرح‌هایی که با توجه به شرایط کنونی کشور دارای منافع اقتصادی و اجتماعی هستند) و طرح‌های فاقد توجیه اقتصادی (طرح‌هایی که به لحاظ اقتصادی توجیه ندارند، اگرچه به لحاظ اجتماعی دارای اولویت باشند).

به همین منظور لازم است طرح‌های فاقد توجیه اقتصادی تعیین تکلیف شوند و منابع اعتباری این طرح‌ها در اختیار طرح‌های دارای توجیه اقتصادی قرار گیرند. از این رهگذر ضمن آنکه از فشار مالی بر بودجه دولت کاسته می‌شود، این امکان را برای دولت ایجاد می‌کند تا با فراغ بال بیشتری به حل مشکلات طرح‌های دارای توجیه اقتصادی بپردازد. در واقع بعد از آنکه طرح‌های نیمه‌تمام به لحاظ اولویت‌بندی به طرح‌های دارای اولویت و فاقد اولویت تقسیم شدند، دولت می‌تواند با انتخاب (غربالگری) تعدادی از طرح‌های نیمه‌تمام دارای اولویت، بر اساس مجموعه‌ای از معیارها نظیر پیشرفت فیزیکی، بار مالی بر بودجه، امکان‌پذیری اجرا به روش مشارکتی و... نسبت به استفاده از ظرفیت بخش‌خصوصی در تکمیل طرح‌ها اقدام کند. در این میان، اولویت‌بندی و غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام و تمرکز بر تعیین تکلیف طرح‌های دارای اولویت، می‌تواند پیامدهای سوء‌ همچون «افزایش نارضایتی عمومی در سطح مناطق»، «مقاومت دستگاه‌های اجرایی در برابر اولویت‌بندی کردن» و «چانه‌زنی برای در اولویت قرار گرفتن طرح‌ها» را به همراه داشته باشد.

چند پیش‌نیاز

پیش از غربال‌گری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام دارای اولویت، باید به چند موضوع توجه داشت. نخست اینکه اجرای همه طرح‌های نیمه‌تمام دارای اولویت به دلایل سیاسی و اجتماعی توسط بخش‌خصوصی امکان‌پذیر نیست. از سوی دیگر، بخش‌خصوصی ممکن است تمایلی به اجرای برخی از طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام دارای اولویت نداشته باشد. همچنین ممکن است خصوصی‌ها ظرفیت مالی و تخصصی کافی برای اجرای برخی از طرح‌های دارای اولویت را نداشته باشند. دشواری‌های مربوط به نهادهای متولی و ناظر طرح‌ها هم مانع جدی دیگری است که در موفقیت طرح‌ها می‌تواند نقش بسزایی ایفا کند؛ بنابراین می‌توان گفت الزامات اولویت‌بندی و غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام نیازمند خواست و اراده سیاسی است. همچنین با توجه به پیچیدگی‌های نسبتا زیاد اولویت‌بندی و غربال‌گری، دستیابی به انتخاب‌هایی مناسب در این زمینه نیازمند در نظر گرفتن مجموعه‌ای از معیارهای کمی و کیفی است. از سوی دیگر، موفقیت در اولویت‌بندی و غربال‌گری عمرانی به میزان بالایی به کارآیی سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان سازمان متولی، در ایجاد الزام برای دستگاه‌های اجرایی در راستای ارائه اطلاعات مربوط به هر یک از طرح‌های نیمه‌تمام وابسته است؛ چراکه شواهد موجود گویای آن است که دستگاه‌های اجرایی تمایلی به واگذاری طرح‌های دارای بازده اقتصادی مناسب به بخش‌خصوصی ندارند و این مساله در شرایط کنونی به‌عنوان یک مانع بزرگ پیشروی مشارکت بخش‌خصوصی نقش ایفا می‌کند.

فرآیند غربال‌گری طرح‌‌ها

بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌منظور اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام از طریق در نظر گرفتن معیار بازده اقتصادی می‌توان اقدام کرد، در حالی که برای غربال‌گری و انتخاب طرح‌های نیمه‌تمام برای اجرا توسط بخش‌خصوصی باید مجموعه‌ای از معیارها را تعیین کرد و براساس رصد مجموعه معیارهای تعیین‌شده و وزن‌دهی به آنها از بین طرح‌های دارای اولویت، تعدادی طرح را غربال‌ کرد. از این‌رو، فرآیند غربال‌گری و انتخاب طرح‌ها نیازمند در نظر گرفتن مجموعه‌ای از اصول کلی و جزئی است که در ادامه به آنها پرداخته شده است.

اصول کلی غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام از میان مجموعه‌ای از طرح‌های نیمه‌تمام دارای اولویت به جهت اجرا توسط بخش‌خصوصی شامل «جهت‌گیری‌های برنامه‌های توسعه اقتصادی و اسناد  بالادستی»، «ملاحظات توسعه متوازن»، «ملاحظات محیط‌زیستی» و «سایر ملاحظات حسب تشخیص کارگروه» است. در فرآیند غربال‌گری در مناطق توسعه‌یافته طرح‌های ملی می‌توانند نسبت به طرح‌های استانی ارجح باشند، در حالی که در مناطق کمتر توسعه‌یافته هم طرح‌های استانی و هم طرح‌های ملی ارجح هستند. ضرورت تعیین اصول کلی در فرآیند غربال‌گری از آن جهت است که در میان طرح‌های اولویت‌دار آن دسته از طرح‌ها انتخاب می‌شوند که دارای آثار توسعه‌ای بر مناطق و آثار اقتصادی بر سایر بخش‌ها هستند.

اصول جزئی غربال‌گری طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام نیز نیازمند تعیین اهداف غربال‌گری است. بر این اساس، دو هدف کلی قابل پیشنهاد است. نخست تسریع در خاتمه طرح‌های نیمه‌تمام است که در این حالت طرح‌هایی که درصد پیشرفت فیزیکی آنها بیشتر است، وزن بیشتری را به خود اختصاص می‌دهند. دوم؛ کاهش بار مالی دولت است که در این حالت طرح‌هایی که درصد پیشرفت فیزیکی آنها کمتر است وزن بیشتری را به خود اختصاص می‌دهند. با توجه به نکات اشاره شده، تعیین اصول جزئی اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و متوقف به‌منظور اجرا به روش ppp نیازمند پاسخ دادن به برخی سوالات است. اینکه تعیین هدف یا اهداف در غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام چگونه باید باشد؟ آیا طرح‌های انتخابی به سرمایه‌گذاری بالایی از سوی دولت نیاز دارد؟ (تعیین سقف سرمایه‌گذاری یا تعیین مقیاس طرح‌ها بر اساس خرد، کوچک، متوسط و بزرگ). آیا طرح برای نگهداری، بهره‌برداری و نوسازی، دوره‌ای طولانی‌مدت نیاز دارد؟ آیا منابع درآمدی قابل‌تعریفی برای طرح از سوی دولت (مثل خرید تضمین) یا مصرف‌کننده وجود دارد؟ طرح به چه میزان ارزش‌آفرینی برای پول به همراه دارد؟ احتمال وقوع مخاطره‌هایی متوجه بخش‌ دولتی (طولانی شدن دوره احداث، کیفیت پایین خدمات ارائه شده، هزینه‌های پیش‌بینی نشده و...) در انجام طرح‌های انتخابی حائز اولویت به‌صورت مشارکتی چقدر است؟ و بالاخره مولفه‌های مرتبط با مشخصات داخلی طرح‌ها که برای سرمایه‌گذار بخش‌خصوصی حائز اهمیت است، کدام است؟

گام‌های پیشنهادی

تصویری ساده از چارچوب پیشنهادی به‌منظور اولویت‌بندی و غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام از وجود هفت پیشنهاد حکایت دارد. «ایجاد کمیته ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام (کمینه فعلی)»، «اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام بر اساس توجیه‌پذیری اقتصادی طرح‌ها»، «الزام دستگاه‌های اجرایی به همکاری»، «غربال‌گری اول: انتخاب تعدادی از طرح‌ها براساس اصول کلی و جزئی»، «ارسال اطلاعات دقیق طرح بر اساس معیارهای شورای همکاری تشکل‌ها از سوی دستگاه‌های اجرایی به کمیته»، «غربال‌گری طرح‌های نیمه‌تمام براساس اطلاعات و معیارهای در نظر گرفته شده از فهرست منتخب» و «پیمودن مراحل اداری و اجرایی طرح‌های انتخابی» هفت گام پیشنهادی برای اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام به‌شمار می‌رود.

در این میان، کمیته ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام باید سازوکاری در نظر گیرد که به‌موجب آن دستگاه‌های اجرایی بالاترین همکاری را نسبت به مشارکت با بخش‌خصوصی در خاتمه طرح‌های نیمه‌تمام موجود داشته باشند. برای این منظور پیشنهاد می‌شود بعد از تعیین طرح‌های حائز اولویت، کمیته ساماندهی طی مکاتباتی با دستگاه‌های اجرایی، به آنها اظهار دارد که تخصیص‌های بودجه‌ای مربوط به طرح‌های نیمه‌تمام در بودجه ۱۳۹۷ و بودجه‌های آتی، صرفا به طرح‌های اختصاص می‌یابد که دارای اولویت بوده و دستگاه‌های اجرایی همکاری لازم را به‌منظور انتخاب تعدادی از این طرح‌ها در راستای مشارکت بخش‌خصوصی، با کمیته ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام داشته باشند.