روال ناکارآمد تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی و ناتوانی دولت در اتمام پروژه‌های زیربنایی طبق برنامه زمان‌بندی پیش‌بینی شده در اسناد بودجه، حجم عظیمی از پروژه‌های عمرانی ناتمام و گاه متوقف را بر اقتصاد ملی تحمیل کرده ‌است. بر این اساس، دولت با بهره‌گیری از تجارب جهانی و به‌منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی، بهره‌گیری از روش‌های متنوع مشارکت عمومی – خصوصی را به‌عنوان یک راه‌حل مطرح کرده‌ است. بررسی عملکرد دولت در زمینه واگذاری طرح‌های عمرانی به بخش خصوصی، نشان از آن دارد که دولت در زمینه توسعه مشارکت بخش‌خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، چندان موفق نبوده است. دولت یا عملا تمایلی به واگذاری پروژه‌های عمرانی به بخش خصوصی نداشته یا نتوانسته شرایط واگذاری طرح‌های عمرانی را به‌نحوی فراهم آورد که در بخش خصوصی، انگیزه و تمایل کافی برای ورود به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی ایجاد شود.

بر این اساس مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق بازرگانی ایران در گزارشی تجربه استرالیا، کره‌جنوبی و هند در تکمیل طرح‌ها را مورد بررسی قرار داده و الگویی را برای استفاده در ایران ارائه کرده است. این گزارش نشان می‌دهد توان اجرایی دولت در اتمام پروژه‌های زیربنایی در سال ۱۳۹۲ به پایین‌ترین سطح خود طی ۱۴ سال مورد بررسی، رسیده‌ است؛ چراکه در سال ۱۳۹۲ در عمل ۵ درصد از پروژه‌های عمرانی که باید در این سال به اتمام می‌رسید، خاتمه یافته ‌است. همچنین در سال ۱۳۹۳ تنها ۲۹ درصد از پروژه‌های عمرانی خاتمه‌یافتنی، تحقق یافته ‌است که این رقم برای سال ۱۳۹۴، حدود ۱۲ درصد بوده ‌است. همچنین وضعیت خاتمه طرح‌ها، به لحاظ حجم اعتباری، همان روند تعداد طرح‌ها را طی کرده ‌است و از روند رو به افول به بهره‌برداری رسیدن طرح‌ها مطابق زمان پیش‌بینی شده، حکایت دارد. این ارقام به روشنی حکایت از نارسایی اعتبارات عمرانی به‌منظور تکمیل پروژه‌های زیرساختی دارد. درباره این وضعیت باید گفت که از یکسو بودجه کشور به‌شدت به درآمدهای حاصل از صادرات نفت وابسته است که این وابستگی موجب تاثیرپذیری اقتصاد کشور از نوسانات قیمت نفت شده و دولت در زمان‌های کاهش درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه، برای پوشش هزینه‌های جاری، از اعتبارات عمرانی کاسته است. از سوی دیگر فشار ناشی از سیکل‌های سیاسی در هر سال موجب تصویب تعدادی پروژه‌های عمرانی جدید شده که این مساله نیز موجب شده اعتبارات تخصیص داده شده به‌صورت ناکافی و به اصطلاح قطره‌چکانی به طرح‌های عمرانی اختصاص یابد که این مساله طرح‌های بیشتری را با مشکل نارسایی در اعتبارات عمرانی مواجه ساخته است. می‌توان نتیجه گرفت بخش دولتی از توانایی لازم برای به اتمام رساندن طرح‌های عمرانی برخوردار نیست. در این‌خصوص، تجارب جهانی حاکی از آن است که راهکار بهینه، استفاده از مشارکت عمومی- خصوصی در پروژه‌های زیرساختی است. بنابراین این گزینه می‌تواند به‌عنوان یکی از راه حل‌های ممکن برای رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی و پوشش ضعف بخش دولتی در اتمام این طرح‌ها مطرح شود.

استرالیا

موفقیت استرالیا در مشارکت عمومی-خصوصی به علت وجود عوامل کلیدی همچون داشتن چارچوب قانونی که مالکیت، مدیریت و بهره‌برداری از زیرساخت‌های عمومی را در طیف گسترده‌ای از پروژه‌های زیربنایی مهیا می‌کند، وجود رویه شفاف تامین و تجهیز مالی برای پروژه‌های زیرساختی با ابعاد بزرگ، وجود واحدهای مشارکت عمومی -خصوصی در زمینه طراحی قوانین مناسب و پرهیز از ایجاد محدودیت‌های بی‌مورد برای مشارکت بخش‌های دولتی-خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، وجود شبکه کارآیی از دپارتمان‌ها و دفاتر مشارکت عمومی-خصوصی در ایالت‌ها، فراهم کردن زمینه تعامل مناسب با همکاری سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، پیمانکاران، تامین‌کنندگان تجهیزات، موسسه‌های تامین مالی و وجود نظام مالیاتی که به‌طور مطلوب فرآیند سرمایه‌گذاری بلندمدت در زیرساخت‌ها را تسهیل می‌کند، حاصل شده است. استرالیا برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی خود، بسترهای نهادی خاصی همچون نهاد زیرساخت استرالیا را تاسیس کرده است. نهاد زیرساخت استرالیا، مسوول تهیه فهرستی از نیازهای کنونی و آینده زیرساختی در این کشور است. این سازمان وظیفه اولویت‌بندی نیازهای زیرساختی و ارتقای زیرساخت‌های ملی را برعهده دارد و به دولت در سطح ملی و ایالتی، پروژه‌های زیرساختی را پیشنهاد می‌دهد. دولت استرالیا بر اساس لیست پیشنهاد شده از سوی سازمان زیرساخت، پروژه‌های زیربنایی را انتخاب می‌کند، بنابراین این سازمان از فشار نخبگان سیاسی بر تصویب پروژه‌های منطقه‌ای کاسته است.

کره جنوبی

بررسی تجربه کره‌جنوبی نیز نشان می‌دهد که موفقیت این کشور در توسعه بازار پروژه‌های زیرساختی مشارکتی، به‌علت ایجاد چارچوب نهادی و قانونی شفاف و حمایت‌کننده از مشارکت عمومی – خصوصی بوده است. دولت کره سیاست‌های متنوعی را به‌منظور جذاب کردن مشارکت بخش خصوصی در حوزه زیرساخت‌ها اجرا کرده ‌است. در این رابطه می‌توان به انواع حمایت مالی از قبیل یارانه‌های ساختمانی و مشوق‌های مالی و مالیاتی اشاره کرد. دولت کره، به‌منظور به اشتراک گذاشتن ریسک پروژه با بخش خصوصی، مکانیزم به اشتراک‌گذاری ریسک را از طریق به‌کارگیری روش‌هایی همچون جبران هزینه‌های پایه پروژه‌ها و تضمین اعتبار زیرساخت‌ها از طریق صندوق تضمین اعتبار زیرساخت‌ها توسعه داده است.

هند

بررسی تجربه هند در اجرای مشارکت عمومی-خصوصی در حوزه زیرساخت‌ها حاکی از آن است که این کشور با به‌کارگیری تیم‌های تدارکاتی با کیفیت بالا، نسبت به کشورهای در حال توسعه موفق عمل کرده است. دولت هند ابتکارات متنوعی را برای ایجاد چارچوبی قابلیت‌زا به‌منظور مشارکت هر چه بیشتر بخش خصوصی در طرح‌های زیرساختی، به‌کار برده است. به‌عنوان مثال، دولت هند سیستم حمایت مالی پیشرو برای پروژه‌های مشارکت عمومی-خصوصی ایجاد کرده ‌است. همچنین این کشور، حمایت‌های قانونی و سیاسی را برای توسعه اوراق بهادار، اوراق بدهی، ساختارهای ترکیبی و ساختارهای مناسب تقویت اعتبار ایجاد کرده‌است. دولت هند به‌منظور تامین نیروی کار کافی و مورد نیاز در بخش‌های مختلف با مجموعه مهارت‌های مناسب، شرکت توسعه مهارت ملی را ایجاد کرده‌ است. شرکت توسعه مهارت ملی در هند به‌طور فعال در ایجاد موسسات آموزش عالی با کیفیت بالا و در تعامل با بخش صنعت نقش‌آفرینی می‌کند. این شرکت با ارائه انواع آموزش‌ها و مشاوره‌های فنی-تخصصی در سطح استانداردهای بین‌المللی، سعی در توانمندسازی فعالان اقتصادی به‌منظور مشارکت کارآمد در انواع مدل‌های مشارکت عمومی-خصوصی دارد.

چهار چالش در واگذاری

بررسی روند اجرای طرح‌های عمرانی در سال‌های گذشته نشان می‌دهد افزایش طرح‌های عمرانی نیمه تمام به یک معضل ساختاری و معلول نظام اجرایی کشور تبدیل شده است. ناتوانی دولت در اتمام پروژه‌های زیربنایی طبق برنامه‌زمان‌بندی پیش‌بینی شده در اسناد بودجه و انباشت حجم انبوهی از طرح‌های عمرانی ناتمام و بعضا متوقف در اقتصاد کشور، موجب شد تا دولت با بهره‌گیری از تجارب جهانی، به‌عنوان یک راه‌حل، استفاده از روش‌های متنوع مشارکت عمومی – خصوصی را به‌منظور جذب منابع مالی و فیزیکی بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی پیشنهاد کند.

نگاهی به آمار و ارقام منتشر شده از واگذاری طرح‌های عمرانی نشان می‌دهد که دولت عملکرد قابل قبولی در واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نداشته است. تا سال ۱۳۸۸ هیچ واگذاری در این حوزه وجود نداشته است. در قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰، به ترتیب به میزان ۳۲۵۰ میلیارد تومان و ۱۷۵۰ میلیارد تومان برای سرفصل واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در نظر گرفته شده است که از این میزان، ۸۵۵ میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ محقق شده و برای سال ۱۳۹۰ عملکردی گزارش نشده است. البته در سال ۱۳۹۱ نیز برای این ردیف از واگذاری‌ها مبلغی در نظر گرفته نشده است. اگرچه در سال‌های ۱۳۹۲، ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ به ترتیب مبالغ ۵ هزار میلیارد تومان، هزار میلیارد تومان و هزار میلیارد تومان در قوانین بودجه، به‌منظور واگذاری طرح‌های عمرانی در نظر گرفته شده است اما بررسی عملکرد واگذاری طرح‌های عمرانی حکایت از آن دارد که هیچ واگذاری در این حوزه صورت نگرفته است. هرچند دولت به‌عنوان یک راه‌حل استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی را به‌منظور اجرای پروژه‌های زیرساختی مطرح کرده؛ اما در عمل یا تمایلی به واگذاری پروژه‌های عمرانی به بخش خصوصی نداشته یا اینکه نتوانسته است شرایط واگذاری طرح‌های عمرانی را به‌نحوی فراهم کند که بخش خصوصی برای ورود به عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی، انگیزه و تمایل کافی داشته باشد. ازاین‌رو، می‌توان نتیجه گرفت که دولت در زمینه توسعه مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی عملکرد موفقی نداشته است. اهم چالش‌های موجود در اقتصاد کشور را که به‌عنوان مانعی در مقابل بخش خصوصی قرار گرفته و از حضور گسترده این بخش به عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی می‌کاهد، می‌توان در چهار دسته کلی طبقه‌بندی کرد؛ چالش‌های ناشی از فضای ناکارآمد حاکم بر اقتصاد کشور، چالش‌های ناشی از ساختار قانونی و مقرراتی مرتبط با مشارکت بخش خصوصی، چالش‌های ناشی از نارسایی و ناکارآیی در نهادهای تامین‌کننده منابع مالی و چالش‌های ناشی از فضای حاکم بر روند تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی.

چالش‌های ناشی از ساختار قانونی و مقرراتی مرتبط با مشارکت بخش خصوصی نیز تحت عواملی همچون ضعف در قوانین و مقررات مربوط به مشارکت عمومی- خصوصی، تعدد قوانین و تغییرات مکرر در آن، همچنین نبود قانون صریح، شفاف و واحد برای سرمایه‌گذاری خارجی در ایران قرار دارد.  از سویی محدودیت‌های تامین مالی به خصوص از طریق بازار سرمایه، محدودیت استفاده از منابع موسسات بین‌المللی و منطقه‌ای، محدودیت استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، گستردگی بدهی دولت به بانک‌ها و نارسایی منابع مالی بانک‌ها و حضور گسترده دولت در بازار بدهی و جانشینی دولت به جای بخش خصوصی در این بازار، چالش‌های ناشی از نارسایی و ناکارآیی در نهادهای تامین‌کننده منابع مالی را به‌وجود آورده است.  علاوه بر این، چالش‌های ناشی از فضای حاکم بر روند تصویب و اجرای طرح‌های عمرانی نیز در سایه ناکارآمدی دستگاه‌های اجرایی و عدم تمایل آنها به واگذاری طرح‌های عمرانی، ضعف در مطالعات و ارزیابی‌های اقتصادی پروژه‌ها، تسلط رویکردهای سیاسی بر تصویب طرح‌های عمرانی در اسناد بودجه و اقتصادی نبودن پروژه‌های عمرانی مشمول واگذاری به‌وجود آمده است.

۱۱ اقدام ضروری

با توجه به مروری بر تجربه استرالیا، کره و هند، همچنین بررسی مهم‌ترین چالش‌های پیش‌روی بخش‌خصوصی و دولت در اقتصاد کشور، می‌توان مجموعه شرایطی نهادی، قانونی و سازوکارهای سیاستی که لازم است تا بخش خصوصی انگیزه و تمایل به ورود در عرصه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی را پیدا کند را در ۱۱ مورد بیان کرد. اول؛ حفظ ثبات در فضای کلان اقتصاد و ایجاد اجماع بین مسوولان کشور در راستای ایجاد اطمینان و اعتماد در میان فعالان اقتصادی. دوم؛ ایجاد یک محیط قانونی که در آن مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های زیربنایی تشویق شود و محافظت‌های لازم از سرمایه‌گذاران و وام‌دهندگان به عمل ‌آید. سوم؛ تشکیل کمیته‌ای متشکل از نمایندگان نهادهای زیرساختی، مالی، زیست محیطی و قانونی، توسط دولت که زمینه ساز تسهیل اخذ مجوزها و تاییدهای لازم و ایجاد هماهنگی و انسجام در پروژه باشد. چهارم؛ ایجاد واحدهای PPP (مشارکت عمومی-خصوصی)در سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی. پنجم؛ دولت دستگاه‌های اجرایی را ملزم به مشارکت و واگذاری پروژه‌های زیرساختی پر بازده و امکان‌پذیر در سطح بالا، به بخش خصوصی کند. ششم؛ شرایط تشویقی طرح زیرساختی در زمان مناقصه برای سرمایه‌گذاران شرح داده شود، اسناد و مدارک واضح، شفاف و استاندارد از شرایط و ویژگی‌های پروژه ارائه شود و فرآیند مناقصه به‌صورت عادلانه و رقابتی باشد تا منجر به جذب سرمایه‌گذاران و پیشنهاد‌دهندگانی شود که از لحاظ دانش فنی، وسایل و تجهیزات ساخت و منابع مالی در شرایط بهتری قرار دارند.

هفتم؛ سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در پروژه‌های زیرساختی، باید به مکانیزم‌هایی دسترسی داشته باشند که با استفاده از آن، کمبودهای مالی به‌وجود آمده را تا حد امکان کاهش دهند. به‌عنوان مثال سرمایه‌گذاران از طریق این مکانیزم به انواع تضمین‌ها، منابع تامین مالی و ارزهای مختلف دسترسی پیدا کنند. این مکانیزم می‌تواند از طریق واحدهای PPP ایجاد شده و براساس قانون مشارکت عمومی- خصوصی، صورت گیرد. هشتم؛ دولت یا دستگاه اجرایی واگذارکننده پروژه‌های زیرساختی به بخش خصوصی باید قبل از واگذاری پروژه به سرمایه‌گذار نسبت به شناسایی و رفع اهم چالش‌ها و ریسک‌های قانونی که باید برطرف شوند، اقدامات مقتضی را صورت دهد. به‌عنوان نمونه، چگونه می‌توان زمین پروژه را به‌دست آورد و چه مجوزهایی باید قبل از رسیدن به مرحله بهره‌برداری پروژه کسب شوند.

نهم؛ هدایت منابع مالی صندوق توسعه ملی در جهت اهرم‌سازی و جذب توسط بخش خصوصی در طرح‌های زیربنایی یک راهکار مهم برای جذاب کردن سرمایه‌های زیرساختی برای بخش خصوصی محسوب می‌شود. در این زمینه می‌توان به تعریف سازوکار استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در قراردادهای مشارکتی زیرساختی اشاره کرد. دهم؛ بهره‌گیری هر چه بیشتر از تسهیلات بانک‌ها و نهادهای توسعه‌ای برای بالابردن گزینه‌های تامین مالی پروژه زیرساختی و تنوع‌بخشی به روش‌های تامین منابع مالی پروژه‌های زیربنایی کشور نیز از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و یازدهم؛ دولت باید نقش کلیدی در تضمین اجرای صحیح پروژه، نظارت بر سرمایه‌گذاری خصوصی و واکنش سریع و مناسب در زمان بروز تغییرات یا تعارضات، برای جلوگیری از بروز اختلافات ایفا کند. بر این اساس نظارت مستمر برعملکرد مشارکت بخش خصوصی در طرح‌های زیربنایی، در تضمین موفقیت بخش خصوصی اهمیت دارد.