آخرین ارزیابی‌ها از چگونگی اجرای قانون بهبود محیط کسب و کار بیانگر آن است که با گذشت ۵/ ۵ سال از تصویب این قانون حدود نیمی از احکام پیش‌بینی شده در قانون بهبود فضای کسب و کار همچنان اجرایی نشده است.

خلاصه عملکرد اجرای مواد قانون بهبود محیط کسب و کار حکایت از آن دارد که از مجموع ۵۳ حکم پیش‌بینی شده برای این قانون، تنها ۹ حکم به‌صورت کامل اجرایی شده است و ۱۹ حکم نیز اجرای ناقص داشته‌اند. با توجه به آمار اعلام شده می‌توان گفت هنوز اقدامی برای اجرایی کردن ۲۵ حکم باقی مانده صورت نگرفته است. عدم اجرای نیمی از احکام در نظر گرفته برای قانون بهبود فضای کسب و کار در حالی است که محتوای ۲۵ حکم اجرا نشده قانون مورد بررسی، در بردارنده مهم‌ترین و موثرترین احکام برای برقراری شفافیت اقتصادی، تسهیل فعالیت‌های اقتصادی و بهبود محیط کسب و کار کشور است. بازوی پژوهشی مجلس اجرای ۵۳ حکم قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار از سوی دستگاه‌ها و ارگان‌های درگیر در اجرای این قانون را بررسی کرده است. قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار، ۱۶ بهمن ماه ۱۳۹۰ با وجود مخالفت دولت وقت، به تصویب مجلس رسید. مهمترین اهداف این قانون در ۵۳ حکم در قالب ۲۹ماده تدوین شد که در این خصوص می‌توان به «تسهیل کسب وکار به ویژه از طریق تسریع در صدور مجوزها»، «برقراری شفافیت اقتصادی بیشتر به منظور کاهش فساد اقتصادی»، «ایجاد سامانه‌های پنجره واحد معاملات بخش عمومی و تجارت فرامرزی» و «رفع موانع تولید و سرمایه گذاری به ویژه برای بنگاه‌های خرد و کوچک» اشاره کرد.

۱۳ عامل اثرگذار در اجرا

گزارش منتشر شده بیانگر آن است که ۱۳عامل در عدم اجرای کامل قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار اثرگذار بوده است، عواملی که بیانگر عملکرد دستگاه‌ها و نهادها در اجرای این قانون است. یکی از عوامل اصلی اثرگذار در عدم اجرای این قانون به عدم ثبات قوانین و مقررات در کشور و اصلاحیه و الحاقیه‌های مکرر و زودهنگام باز می‌گردد. بخش خصوصی نیز با وجود مطالبه‌گری در این حوزه، هنوز موفق به ایجاد نهادها و سازوکارهای لازم برای ارائه نظرات و پیگیری بازخورد نظرات فعالان اقتصادی در تدوین یا اصلاح قوانین و مقررات نشده است. با وجود تصریح مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار و علاوه بر آنها، تاکید مجدد ماده ۶۰ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، همچنان از نظرات تشکل‌های بخش خصوصی به نحوی که باید و نظام مند از نظام مقررات‌گذاری کشور استفاده نمی‌شود.

از سوی دیگر، هرچند ارتقای رتبه ایران در شاخص سهولت کسب و کار در سال‌های اخیر به یکی از تکالیف اصلی در کشور بدل شده است، اما با در نظر گرفتن محیط کسب و کار کشور، همچنین نماگرها و مولفه‌های متعدد و نقش هر یک از دستگاه‌ها از قوای سه‌گانه، می‌توان گفت تحقق این امر بسیار دشوار و نیازمند عزم و تلاشی جدی، نه فقط از سوی قوه مجریه، بلکه از سوی قوای قضائیه و مقننه و دیگر ارکان حاکمیت است. به‌طوری که براساس گزارش عملکرد وزارت امور اقتصادی و دارایی، اگرچه ارتقای رتبه ایران در این شاخص براساس گزارش‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۶ صورت گرفته، اما بهبود صورت گرفته نه به واسطه فرآیندها و رویه‌های واقعی و دست و پاگیر برای کسب و کارها صورت گرفته است، بلکه بیشتر بر مبنای بازنگری و تصحیح داده‌ها توسط بانک جهانی در ارزیابی شاخص مذکور بوده است. علاوه بر این، رتبه ایران در آخرین گزارش منتشر شده این شاخص (۲۰۱۸) ۴ رتبه نسبت به ارزیابی سال پیش بدتر شده و در میان ۱۹۰ کشور مورد ارزیابی، از رتبه ۱۲۰ به رتبه ۱۲۴ نزول کرده است.

یکی دیگر از دلایلی که در این گزارش از آن به‌عنوان عامل عدم اجرای کامل بهبود محیط کسب و کار نام برده شده است، می‌توان به ابهام در ماده ۷۰ قانون برنامه پنجم توسعه و اصلاحات بعدی اشاره کرد؛ ماده‌ای که به موضوع صدور مجوزهای فعالیت‌های اقتصادی به شکل پنجره واحد اختصاص دارد. چالشی که در این ماده به آن اشاره شده است به نحو پراکنده و تا حدی مبهم تنظیم شدن این ماده قانونی باز می‌گردد، به‌طوری که ابهام در نهاد مسوول ایجاد و اداره پنجره واحد، اصلی‌ترین ابهام این ماده محسوب می‌شود. این ابهام صلاحیتی برای وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی و وزارت صنعت، معدن و تجارت یکی از اختلافاتی است که باعث شده اجرای این حکم قانونی مهم، تاکنون با اثربخشی لازم صورت نگرفته باشد.

چهارمین عاملی که در این گزارش به آن اشاره شده است به ایجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی همچون دیگر سامانه‌ها از این جنس باز می‌گردد. در این گزارش به این نکته اشاره شده است که قانون‌گذار در تصویب قوانین مربوط به این موضوعات، به مفاد قانونی پیشین در همان موضوع توجه نمی‌کند یا مفاد آنها را نادیده می‌گیرد که این رویه، منجر به از میان رفتن شفافیت، تمرکز و هماهنگی نهادی لازم برای ایجاد و بهره برداری مطلوب فعالان اقتصادی و دیگر شهروندان از این سامانه و سامانه‌هایی از این نوع خواهد شد. بررسی‌ها نشانگر آن است که در موضوع ایجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی، رویکرد قانون‌گذار به جای نظارت و پیگیری موثر برای اجرای قانون، تصویب دوباره قانون در همان موضوع و در نتیجه هم‌پوشانی و اخلال در صلاحیت‌های دستگاه‌های مجری است.

حضور نامنظم اعضا، به ویژه اعضای دولتی، در «شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی» یکی دیگر از ایراداتی است که در این گزارش به آن اشاره شده است، عاملی که موجب شده تا از کارآمدی و اثربخشی این شورا کاسته شود. در این گزارش به این نکته اشاره شده که شورای گفت‌وگو نهادی است که در صورت مشارکت و دغدغه اعضا می‌تواند در حل مشکلات تولید و سرمایه‌گذاری کاملا موثر باشد؛ اما نه تنها در دولت دهم بلکه در دولت‌های یازدهم و دوازدهم نیز حضور و مشارکت موثر وزرای عضو در این شورا جدی گرفته نشده است که این امر را می‌توان یکی از دلایل عدم اجرا یا اجرای ناقص برخی از بندهای این قانون دانست.

پیش‌بینی مهلت ۳۰ روزه به بخش خصوصی و تعاونی‌ها برای در دستور کار قرار گرفتن مصوبات شواری گفت‌وگو ششمین موردی است که در این گزارش نحوه اجرای آن مورد بحث قرار گرفته است. در این گزارش به این نکته اشاره شده که فعالان بخش خصوصی اگرچه مهلت در نظر گرفته شده را به معنی بررسی جدی نظرات و پیشنهادهای خود در دولت تلقی می‌کنند،‌ اما اینکه این فرصت به چه کیفیتی و تا چه حدی هدف بخش خصوصی و تعاونی را برآورده می‌کند، جای سوال است. به نظر می‌رسد این حکم بدون در نظر گرفتن پیش‌نیازهای نهادی لازم به تصویب رسیده و بنابراین نمی‌توان به اجرایی شدن آن، حتی در بلندمدت امیدوار بود. از سوی دیگر، این نکته را نیز باید مدنظر قرار داد که مصوبات شورای گفت‌وگو، همچنین کمیته بند «ب» ماده (۱۲) قانون احکام دائمی، از قابلیت در دستور کار قرار گرفتن در هیات وزیران برخوردار نیستند. تدوین پیش‌نویس مقرره یا دستور کار هیات وزیران، امر فنی و پیچیده‌ای است که حتی دولت نیز با وجود نهادها و نیروی انسانی پرشمار، به کندی و در بسیاری موارد، بدون در نظر گرفتن اصول مقررات‌گذاری، درخصوص آن اقدام می‌کند. به نظر می‌رسد این حکم براساس نوعی بیش برآورد از توان و ظرفیت شورای گفت‌وگو به تصویب رسیده است.

هفتمین عامل اثرگذار در عدم اجرا یا اجرای ناقص قانون بهبود محیط کسب و کار نیز به شورای گفت‌وگو باز می‌گردد. به‌طوری که در این بند این نکته مدنظر قرار گرفته است که اجرای برخی از احکام بندهای ماده (۱۱) این قانون نیازمند کار کارشناسی دقیق و قابل اتکا در دبیرخانه شورای گفت‌وگو است. بر همین مبنا در بند «الف» ماده ۱۱ تصریح شده که پیشنهاد وضع، اصلاح یا حذف مقررات از سوی شورای گفت‌وگو، براساس گزارش تهیه شده از سوی دبیرخانه این شورا صورت می‌گیرد، با این همه، گزارش‌های مقتضی در این خصوص از سوی دبیرخانه مذکور ارائه نشده است.

اما براساس ارزیابی‌های صورت گرفته عامل هشتم اثرگذار در اجرای قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار نیز به شورای گفت‌وگو و نحوه اجرای ماده ۱۱ این قانون باز می‌گردد. براساس این گزارش جنس مندرج در بند «د» ماده ۱۱ (تعیین مصادیق امتیازات تخصیص یافته به بخش‌های خصوصی و تعاونی توسط شورای گفت‌وگو) مشابه با حکم مندرج در بند «ج» همین ماده (پیگیری گزارش اتاق‌ها درباره امتیازات رانت‌زا، ضدرقابتی و انحصاری بخش‌های دولتی و شبه دولتی در قوانین و مقررات و رویه‌ها) است. اما آنچه باید در این خصوص مورد توجه قرار گیرد آن نکته است که انجام چنین وظایف مهم، حساس و بنیادین، بیش از توان نهادهای تازه تاسیس و بدون پیوندهای لازم با نهادهای حاکمیتی به نظر می‌رسد و انجام چنین تکالیفی، نیازمند تصمیمات سیاستی در سطوح کلان و همدلی و عزم همه دستگاه‌های حاکمیتی برای انجام اصلاحات نهادی در جهت از میان بردن زمینه‌های رانت‌زا و مهیا کردن بستر اقتصاد رقابتی است. بر این اساس است که عدم اجرای این حکم و احکامی از این قبیل، کاملا قابل پیش‌بینی است. بعید به نظر می‌رسد انجام چنین امور مهمی، صرفا از طریق وضع قانون و سپردن آنها به شوراهایی همچون شورای گفت‌وگو، امکان‌پذیر باشد.

اما نهمین عامل اثرگذار در اجرای مواد قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار به ماده ۱۶ باز می‌گردد. در این ماده مکان‌هایی برای عرضه کالاهای ایرانی، دسترسی تولیدکنندگان کوچک و متوسط ایرانی به بازار و ایجاد امنیت برای فروشندگان کم سرمایه پیش‌بینی شده است، اما در این گزارش این نکته مدنظر قرار گرفته است که شهرداری‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط، با کوتاهی در اجرای حکم این ماده، این سهولت را از تولیدکنندگان ایرانی دریغ کرده‌اند. عدم موافقت دولت با تاسیس سازمان نظام مشاوره مدیریت دهمین عاملی است که در این گزارش از آن یاد شده است. در این گزارش به این نکته اشاره شده که دولت طی فرآیند بی‌سابقه و عجیب، به‌طور رسمی اجرای حکم ماده ۱۷ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار را متوقف کرده است.

بی‌توجهی و کم‌کاری سازمان برنامه و بودجه کشور در اجرای حکم ماده ۱۹ در راستای ایجاد پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی یکی دیگر از مواردی است که از آن به‌عنوان عامل اثرگذار است که اجرای این قانون را تحت تاثیر قرار داده است؛ چرا که در راستای ساماندهی معاملات بخش عمومی، احکام قانونی متعدد و دارای همپوشانی به تصویب رسیده است. این احکام متعدد، در حال حاضر دستگاه‌های اجرایی و نظارتی را در این خصوص دچار ابهام و اختلافاتی کرده و سبب موازی کاری و هدررفت منابع عمومی شده است. شناسایی جامع و تنقیح دقیق مجموعه این احکام قانونی متعدد و کشف هدف نهایی قانون‌گذار یا حکم نهایی حاصل از این مجموعه مواد متعدد قانونی، نخستین و مهم‌ترین گام برای رفع اختلافات و استقرار یک نظم قانونی اثربخش و کارآمد برای هزینه‌کرد این بخش عمده از وجوه عمومی کشور است.

اما دوازدهمین عامل اثرگذار در اجرای این قانون به برداشتی که از بند «الف» ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی صورت گرفته باز می‌گردد، این ماده این شبهه را ایجاد کرده است که اشخاص حقوقی بخش دولتی در معاملات بخش عمومی ارجحیت دارند، این در حالی است که براساس ماده ۲۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار جهتی کاملا مخالف با ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی در نظر گرفته شده است. به نظر می‌رسد تصویب ماده ۲۲ براساس رویکرد جدید سیاست‌گذاران نسبت به بخش خصوصی و تبدیل بدبینی پیشین به بخش خصوصی به خوش‌بینی امروز و حتی تسهیل مشارکت این بخش در اقتصاد با توجیهات متعدد، به ویژه کارآیی، صورت گرفته است؛ اما محتوای نظام حقوقی که براساس سیاست‌های دولت‌محور در اقتصاد شکل گرفته بود از جمله قانون محاسبات عمومی، بدون تغییر باقی مانده است. این عدم انسجام و ناسازگاری مواد قانونی در طول سال‌های بعد از انقلاب اسلامی، از جمله موانع اجرای احکام قانونی مبتنی بر به مشارکت طلبیدن بخش خصوصی و ضرورت فعال شدن بخش خصوصی برای بهبود محیط کسب و کار، محسوب می‌شود.

یکی از دلایل اجرای ناقص ماده ۲۵ درخصوص پیش‌بینی وجه التزام قطع برق یا گاز یا خدمات مخابرات هنگام قرارداد با واحدهای تولیدی مفاد آیین‌نامه اجرایی آن است که به نظر بخش خصوصی و تعاونی، مغایر با هدف قانون‌گذار از تصویب اصل ماده است. در واقع قیود در نظر گرفته شده برای این حمایت در آیین‌نامه اجرایی، به نحوی است که حمایت مقرر شده در اصل ماده قانونی را بی‌اثر و خنثی می‌کند. علاوه بر این، نکته‌ای که باید به لحاظ اصول قانون‌گذاری مورد توجه خاص قانون‌گذار قرار گیرد، در نظر داشتن و ارزیابی مقدورات و الزامات هر یک از انواع حمایت‌ها از بخش خصوصی و تعاونی، پیش از تصویب قانون است. در قضیه مورد بحث، قصد قانون‌گذار در حمایت از بخش خصوصی و تعاونی، به دلیل آماده نبودن زمینه‌ها و الزامات، همچنین واقعیات اجرایی محقق نشده است.