اگرچه این رقم محور اصلی تکیه فرآیند بازسازی مناطق آسیب‌دیده زلزله است، اما بررسی الگوهای موفق در زمینه مدیریت مالی سوانح طبیعی نشان می‌دهد که کمک‌های دولتی در اکثر کشورها به‌عنوان مکملی بر صندوق‌های بیمه عمل می‌کند و به جز بحران‌های فجیع، بخش اعظم تامین مالی سوانح طبیعی در این کشورها بر دوش این صندوق‌های عمدتا در اختیار بخش خصوصی است. «دنیای اقتصاد» در این گزارش ضمن مقایسه رقم بودجه سوانح طبیعی با برخی کشورهای توسعه‌یافته، نحوه تامین مالی سوانح طبیعی در سه کشور زلزله‌خیز و توسعه‌یافته ژاپن، آمریکا و نیوزیلند را بررسی کرده‌است.

سهم سوانح از بودجه

زمین‌‌لرزه‌های اتفاق افتاده در آخرین چهارشنبه پاییز در استان تهران بار دیگر نحوه مدیریت بحران احتمالی ناشی از این پدیده را به یکی از کلیدواژه‌های پرتکرار فضای خبری کشور تبدیل کرده ‌است. فرکانس بالای ثبت لرزش‌ها در مختصات جغرافیایی کشور طی روزهای گذشته به خوبی تصویرکننده پراکندگی احتمال وقوع زلزله در گستره‌ جغرافیایی کشور است. بر مبنای برخی تخمین‌ها در حال حاضر حدود ۹۰ درصد از پهنه کشور در معرض خطرات ناشی از زلزله و رانش زمین قرار دارد. بنابراین می‌توان انتظار داشت نحوه واکنش به این مخاطرات نیز اهمیت بالایی در برنامه مالی و اجرایی کشور داشته باشد. بررسی لایحه پیشنهادی دولت برای سال آتی حکایت از وجود ردیف‌ها و تبصره‌های بودجه‌ای مختلفی دارد که مستقیما با مخاطرات ناشی از پدیده‌های طبیعی در ارتباط است.

بر مبنای تبصره‌های ۱۳ لایحه بودجه، دولت در برنامه‌ریزی پیشنهاد شده برای سال مالی آتی حدود ۸/ ۱ هزار میلیارد تومان به قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران اختصاص داده‌است. وظیفه این سازمان بر مبنای قانون پیشگیری، آمادگی، مدیریت در حین بحران و مدیریت روند بازسازی و تجدید است. برخی از کارشناسان در تحلیل رفتار شهروندان در دقایق پس از وقوع زلزله از نوعی سردرگمی صحبت کرده‌‌اند و می‌توان این سردرگمی را نشانه‌ای از وجود برخی خلأها در زمینه ایجاد آمادگی در زمینه وقوع بحران و مدیریت بحران دانست. با توجه به عدم تناسب بین قدرت تخریبی و خسارات زلزله در ایران در مقایسه با برخی کشورهای همسایه، می‌توان گفت مدیریت بحران در کشور حتی از منظر پیشگیری نیز چندان موفق نبوده‌است. این وضعیت به خوبی نشان می‌دهد که مدیریت بحران در ایران در رویکردی کاملا مخالف با کشورهایی نظیر ژاپن و آمریکا بیشتر بر مدیریت پس از زمان وقوع بحران متمرکز شده‌است. از بودجه ۸/ ۱ هزار میلیارد تومانی سازمان مدیریت بحران در کشور، می‌‎توان بودجه ۵۰۰ میلیارد تومانی را که صرف تقویت توان تجهیزاتی سازمان هلال‌احمر در برخورد با سوانح طبیعی شده است به‌عنوان بودجه اختصاص داده شده به سوانح طبیعی کشور در نظر گرفت. افزون بر این، دولت در لایحه پیشنهادی به مجلس این اجازه را از مجلس خواسته که در سال پیش رو حدود ۳۵۰ میلیارد تومان از منابع صندوق ذخیره ارزی را برای بازسازی بافت‌های فرسوده و مناطق آسیب‌دیده اختصاص دهد. در میان سایر ردیف‌های بودجه‌ای نیز دولت دو ردیف بودجه‌ای به پژوهش‌های مربوط به سوانح طبیعی اختصاص داده است. از حدود ۳۰ میلیارد تومان بودجه اختصاص داده‌شده به این بخش ۲۷ میلیارد تومان سهم «پژوهشکده بین‌المللی زلزله» و حدود ۳ میلیارد تومان هم به «پژوهشگاه سوانح طبیعی بنیاد مسکن» اختصاص داده‌شده‌است. جمع این ارقام نشان می‌دهد که سهم مدیریت سوانح طبیعی از بودجه عمومی کشور رقمی در حدود ۸۸۰ میلیارد تومان است. این رقم با محاسبه نرخ دلار پیشنهاد داده شده در بودجه رقمی در حدود ۲۴۸ میلیون دلار (معادل ۲ هزارم بودجه عمومی کشور) خواهد بود.

تامین مالی سوانح در سایر کشورها

ژاپن، آمریکا و نیوزیلند را می‌توان موفق‌ترین کشورها در زمینه مدیریت سوانح طبیعی و به‌خصوص زلزله دانست. در این کشورها وظایف چهارگانه مدیریت بحران به جای قرار گرفتن بر دوش دولت تا حدود زیادی به بخش خصوصی واگذار شده است. در آمریکا در سال گذشته رقمی در حدود ۱۰ میلیارد دلار بودجه به مسائل ناشی از سوانح طبیعی اختصاص داده شده است. البته به دولت این اجازه داده شده‌است که در صورت وقوع بحران‌هایی شبیه به توفان کاترینا، این رقم را تا ۶۰ میلیارد دلار افزایش دهد. مقایسه این ارقام با رقم بودجه فدرال سالانه در سال گذشته نشان می‌دهد که بودجه مربوط به سوانح طبیعی در این کشور رقمی در حدود ۶ هزارم تا ۸/ ۱ درصد از بودجه عمومی را به خود اختصاص می‌دهد. در حالی که بیشترین مقدار مجاز برای مشارکت دولت در خسارت سوانح طبیعی در این کشور رقمی در حدود ۶۰ میلیارد دلار تعیین شده است اما بر مبنای آمارهای ارائه شده از سوی کمیسیون بودجه کنگره (CBO) در صورت وقوع بحرانی که نیاز به سقف بودجه‌ای سوانح داشته باشد، تنها یک‌سوم از منابع مالی از سوی دولت و بقیه منابع مالی از سوی صندوق‌های بیمه تامین خواهد شد. شاید به همین دلیل نیز شکافی ۱۰۰ میلیارد دلاری بین خسارت پدیده‌هایی چون توفان کاترینا و حداکثر میدان مانور بودجه دولت در بازسازی مناطق آسیب‌دیده در نظر گرفته ‌شده است. 

ژاپن را می‌توان شاگرد اول مقابله با زلزله دانست. این کشور با قرار گرفتن در یکی از زلزله‌خیزترین مناطق جهان، هر سال شاهد فرکانس بالای لرزش‌هایی است که وقوع آنها در هر کشوری به جز ژاپن می‌توانست حامل یک فاجعه باشد. دولت در این کشور یک بودجه ۴ تریلیارد ینی (معادل حدود ۵۰ میلیارد دلار) برای مقابله با سوانح طبیعی غیرپیش‌بینی شده اختصاص داده‌است. بودجه‌ای که بر مبنای برآورد دولت ژاپن برای ساختن دوباره ۲۵ درصد از این کشور کافی است. دولت ژاپن برای تامین این بودجه در مواقع اضطراری از منابع صندوق‌های ذخیره اضطراری و در صورت کمبود از منابع صندوق‌های بازنشستگی دولتی در این کشور استفاده خواهد کرد. البته در ژاپن نیز مانند آمریکا بیشتر بار تامین مالی سوانح طبیعی بر دوش صندوق‌های بیمه قرار گرفته است. در این کشور تا پیش از این بهره‌برداری ملک منوط به بیمه کردن آن بود، این چارچوب اجباری با تبدیل شدن به فرهنگ مردم این کشور به تدریج از یک اجبار قانونی به یک فرهنگ عمومی تبدیل شده است. در مواقع بروز سوانح طبیعی، تامین مالی این سوانح تا حد مشخصی (۸ میلیارد دلار)  بر عهده صندوق‌های بیمه خواهد بود، اما در صورتی که خسارت از ۸ میلیارد دلار بیشتر شود ذخیره اضطراری دولت نیز در کنار منابع حاصل از صندوق‌ها برای بازتعمیر مناطق آسیب‌دیده مورد استفاده قرار خواهد گرفت.

در نوین‌ترین روش تامین مالی سوانح طبیعی که پس از زلزله «کریستچرچ» در نیوزیلند مورد استفاده قرار گرفته است، ترکیب خاصی از مشارکت دولت و بخش خصوصی به تامین مالی سوانح طبیعی می‌پردازد. در این کشور زلزله‌خیز کمک‌های مالی پیش‌بینی‌شده در بودجه دولت عمدتا شامل مدیریت بحران پس از وقوع زلزله و در مقطع زمانی کوتاه تا اسکان موقت می‌شود. پس از این مرحله منابع مالی صندوق زلزله نیوزیلند (EQC) در کنار کمک‌های شرکت‌ها و صنایع بزرگ مورد استفاده دولت قرار می‌گیرد. کمک‌های مالی این شرکت‌ها در واقع شبه‌وامی به دولت است که در مواقع بروز بحران‌های شدید مورد استفاده قرار می‌گیرد و بعدها از طریق سوبسیدهای مختلف تسویه می‌شود. منابع مالی حاصل از این کمک‌ها عمدتا صرف بازسازی مناطق صنعتی و تجاری می‌شود.

 

پیش‌لرزه بی‌تدبیری

مقاوم‌سازی مالی دربرابر زلزله