دنیای اقتصاد: چرا ایران در حوزه صنعتی شدن آهسته و کند پیش رفته است؟ تجربه کشورهای موفق در زمینه صنعتی شدن نشان می‌دهد که این کشورها چهار رویکرد اصلی را دنبال کرده‌اند. «برپایی و اصلاح نهاد بازار»، «تامین ثبات اقتصادی در داخل»، «اتخاذ رویکرد صادراتی در حین حمایت از صنایع داخلی» و «رفع شکست‌های بازار» چهار رویکردی است که باعث شده کشورهای پیشتاز در صنعتی شدن گوی سبقت را از سایر کشورها بربایند و در مدت زمان کوتاهی به دستاوردهای بزرگی دست یابند.

اما علل ناکامی صنعتی شدن ایران ریشه در حوزه‌های نهادسازی و سیاست‌گذاری اقتصادی و صنعتی دارد. ریشه‌هایی که باعث شده صنایع آینده‌دار کشور در طول سه دهه گذشته و برای طی کردن مسیر صنعتی شدن با دست‌اندازهای بی‌شماری مواجه شوند. در این میان تعدادی از کشورهایی که با تاخیر صنعتی شده‌اند و بعد از جنگ جهانی دوم موفقیت‌های چشمگیری نیز به‌دست آورده‌اند، نهادهای اقتصاد بازار را برای ساماندهی امور تولیدی خود برپا کردند، رویکرد توسعه صادرات را به موازات حمایت از صنایع داخلی در پیش گرفتند، به ثبات اقتصاد کلان توجه جدی کردند و با توسل به سیاست‌های صنعتی مناسب در جهت انتقال فناوری از خارج و توسعه فناوری‌های داخلی گام برداشته‌اند. در این خصوص مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق بازرگانی ایران بر اساس یافته‌های یک گزارش پژوهشی کیفیت سیاست‌های صنعتی و اثر آن بر صنایع آینده‌دار را بررسی کرده است.

کیفیت سیاست‌های صنعتی

یکی از مولفه‌های های مهم برای دستیابی به توسعه صنعتی، افزایش کیفیت سیاست‌های صنعتی است. در حوزه تنظیم و کاربست سیاست‌های صنعتی، ایران هنوز نتوانسته موفقیت چندانی به دست آورد. به همین دلیل امروزه شاخه‌های مختلف صنعت کشور و صنایع آینده‌دار در سایه سیاست‌های دوران بعد از انقلاب با مسائل جدی مواجهند.

در دوران پس از انقلاب هر چند تولید محصولات صنایع فلزات اساسی از رشد سریعی برخوردار شد، اما به اهداف کمی تعیین شده در برنامه‌های سوم و چهارم نرسید. این صنایع امروزه به‌رغم ارائه راهکارهای وزارت صنعت، معدن و تجارت همچنان با مساله مالکیت، مدیریت، مقیاس غیربهینه تولید و کمبود منابع مالی برای گسترش ظرفیت‌های تولید مواجهند. صنایع پتروشیمی نیز با آنکه با سرمایه‌گذاری سنگین دولت توسعه یافتند، اما به دلیل وقفه در اجرای طرح‌های پیش از انقلاب، پیشی گرفتن رقبای منطقه‌ای و تحریم‌های بین‌المللی در بازاریابی بین‌المللی برای محصولات خود با مشکلات جدی مواجه شدند. رشد قارچ گونه آن دسته از صنایع پتروشیمی که به تولید و صادرات میعانات گازی و مواد اولیه می‌پردازند، به‌طور عمده تحت تاثیر ارزانی خوراک این واحدها بوده است. همچنین صنایع کانی غیرفلزی در دوره بعد از انقلاب به دلیل وجود تقاضای روزافزون برای محصولات خود، رشد سریعی را تجربه کردند، اما به دلیل سرمایه‌گذاری بیش از حد و رقابت محصولات مشابه خارجی با بحران اضافه ظرفیت مواجه شدند. صنایع خودرو هم که به‌دلیل حمایت‌های دولت همواره در مسیر رشد و توسعه قرار داشتند نیز نتواسته‌اند موفق عمل کنند. این صنعت به دلیل وجود تقاضای روزافزون داخلی و حمایت گمرکی بالا، گسترش سریعی داشتند، اما امروزه با هزینه بالای تولید و کیفیت نازل محصولات خود دست به‌گریبانند. صنایع خودرو به دلیل شدت یافتن تحریم‌های اقتصادی، در یافتن شرکای خارجی و دریافت مجوز ساخت برندهای خارجی با دشواری جدی مواجه‌ بودند که البته با برداشته شدن تحریم‌ها توانسته‌اند شرکای مورد نظر خود را بیابند. از این گذشته، به دلیل واگذاری مجوزهای متعدد صنعتی برای احداث صنایع جدید خودروسازی، از مقیاس بهینه تولید فاصله دارند. صنایع نساجی، کفش، پوشاک و چرم نیز در اثر رقابت بی‌امان اجناس مشابه خارجی در دهه اخیر دچار افول شدند. از سوی دیگر مداخله دولت در بازار مواد اولیه و محصولات صنعتی به صورت واردات بی‌رویه برخی از کالاهای اساسی، قیمت‌گذاری اداری محصولات صنعتی در وضعیتی که تورم دو رقمی در پی اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها شدت گرفته بود، در سال‌های گذشته تعدادی از صنایع را در آستانه ورشکستگی قرار داد که صنایع شیر و لبنیات از آن جمله بودند.

موانع پیرامون صنعتی شدن

در این گزارش نه تنها مشکلات عدیده‌ صنعتی شدن در ایران واکاوی شده است، بلکه موانع پیرامونی این موضوع نیز مورد توجه قرار داده است. براساس این گزارش مشکلات صنعت کشور تنها به موارد گفته شده بازنمی‌گردد بلکه در طول سال‌های گذشته به‌دلیل تحریم‌های اقتصادی، صنایع کشور برای خرید فناوری، خرید تجهیزات پیچیده تولید، تدارک قطعات نیمه‌ساخته و مواد اولیه و مشارکت با شرکت‌های فراملیتی و دستیابی به بازارهای جهانی با معضلات حادی دست به گریبان بودند. به باور کارشناسان تداوم این روند می‌توانست کاهش توان رقابتی صنایع کشور و تنزل رشد را به همراه داشته باشد.

در دوران بعد از انقلاب با استفاده از یارانه انرژی، سرمایه‌گذاری درخور توجهی از سوی بخش عمومی و خصوصی در شاخه‌های انرژی‌بری همچون فلزات اساسی، پتروشیمی، صنایع کانی غیرفلزی انجام گرفته است، اما در پی اجرای قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، صنایع انرژی بر کشور با افزایش درخور توجه هزینه‌های تولید مواجه شدند و بخشی از توان رقابتی آنها که مدیون یارانه پنهان انرژی بود، زایل شد. از سوی دیگر صاحبان صنایع خصوصی به دلیل تخصیص اداری اعتبارات بانکی، عملکرد بانک‌‌های خصوصی و بحران بانکی، از دسترسی به تسهیلات بانکی بازمانده‌اند و همین امر مانع از دسترسی به سرمایه در گردش و تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های صنعتی شده است. به‌طور کلی مجموعه این شرایط منجر به ایجاد و استمرار حیات صنایعی در کشور شده است که فاقد توان رقابتی‌اند و از راهیابی به بازارهای بین‌المللی محرومند. بخش عمده‌ای از این صنایع، بیمار و غیرکارآمدند و تنها می‌توانند با حمایت دولت و با استفاده از اعتبارات ارزان‌قیمت بانکی، معافیت‌های مالیاتی، تعرفه‌های گمرکی سنگین و سهمیه‌های ارزی به حیات خود ادامه دهند.

بر اساس این گزارش تا دهه ۱۳۸۰ برخی از اجزای سیاست صنعتی در کشور ناشناخته بود و به همین جهت در دستور کار سیاست‌گذاران قرار نمی‌گرفت. برخی از اجزای سیاست صنعتی ناشناخته شامل سیاست فعال در قبال سرمایه‌گذاری خارجی و نقش آن در انتقال فناوری، سیاست در قبال خوشه‌های صنعتی، تنظیم رقابت و ساختار بازار، مبادله اطلاعات و ایجاد هماهنگی میان صنایع و هدف‌گیری انتخابی بخش‌های راهبردی صنعت است. البته در اوایل دهه ۱۳۸۰ به سفارش وزارت صنعت، معدن و تجارت وقت گروهی از صاحب‌نظران گزارش‌هایی تحت‌عنوان استراتژی صنعتی تدوین کردند. این گزارش به‌رغم کاستی‌ها و انتقاداتی که به آن وارد شد، حاوی ۵ نکته مثبت بود: ۱-ضرورت تغییر سیاست خارجی و تعامل سازنده با دنیای خارج در حوزه تجارت و سرمایه‌گذاری خارجی ۲-تضمین حقوق مالکیت و تقویت بخش‌خصوصی، ۳- تامین ثبات اقتصاد کلان در داخل، ۴- جهت‌گیری‌های تکنولوژیک در زیربخش‌های صنعت و ۵-انتخاب گزینه صنعت رقابت‌پذیر جهانی به جای انتخاب یکی از دو گزینه ادامه روند موجود یا جایگزینی واردات.

سه مورد اول این سیاست‌های سازنده اگرچه در قانون برنامه چهارم بازتاب یافت، اما اجرایی نشد. دو سیاست آخر نیز که در حوزه وظایف وزارت صنعت، معدن و تجارت وقت قرار می‌گرفت، اجرایی نشد. ارزیابی چالش‌های صنعت کشور گویای آن است که بخشی از این چالش‌ها ناشی از عدم کاربست علمی سیاست‌های پنجگانه استراتژی صنعتی بوده است. اما با روی کار آمدن دولت‌های نهم و دهم، دو نوع تلاش برای سیاست‌گذاری صنعتی در وزارت صنایع و معادن آغاز شد. اولین گام در جهت تدوین سند آمایش صنعت برداشته شد، اما محصول آن در قانون برنامه پنجم انعکاس نیافت. دومین گام بعد از ادغام وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن در جهت تدوین راهبردهای جدید برای بخش صنعت برداشته شد. بررسی اجمالی تلاش‌های اخیر گویای آن است که در سال‌های اولیه تاسیس وزارت صنعت، معدن و تجارت نه درک صحیحی از سیاست صنعتی وجود داشت و نه عزم سیاسی برای اجرای سیاست‌ها.

چهارده‌گانه‌های بازدارنده

آسیب‌شناسی سیاست‌های صنعتی در سه دهه اخیر نشان می‌دهد که در چهارده مورد کاستی‌هایی برای رشد و بالندگی صنایع کشور وجود دارد. آسیب‌هایی که نه‌تنها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و صنعتی به چشم می‌خورد، بلکه پیرامون این بخش مولد و پیشران وجود دارد. این ۱۴ مورد عبارتنداز:

۱- با وجود سپری شدن بیش از دو دهه از آغاز واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش‌خصوصی، امروزه مالکیت و مدیریت بخش‌های مهم صنعت کشور در دست شرکت‌های دولتی یا نهادهای شبه‌دولتی است.۲-در برنامه‌های چهارم و پنجم اقتصادی پیش‌بینی‌ها حاکی از آن بوده که محیط کسب‌و‌کار با بهبود رو‌به‌رو خواهد شد، اما امروزه فعالان بخش‌خصوصی همچنان شرایط محیط کسب‌وکار را نامساعد می‌دانند. ۳- دولت برنامه مشخصی برای حمایت گزینشی و مشروط به عملکرد از شرکت‌های صنعتی آینده‌دار ندارد و حمایت‌های گمرکی بلاتبعیض در مورد بسیاری از محصولات برای مدتی نامحدود اعمال می‌شود. ۴- تنزل نرخ واقعی ارز مانع از اتخاذ سیاست تجاری با رویکرد صادراتی می‌شود و نوسان نرخ واقعی ارز، برنامه‌ریزی برای صادرات را با اشکالات عدیده مواجه می‌کند. ۵- تنش مستمر در مناسبات بین‌المللی مانع از نفوذ به بازارهای کشورهای پیشرفته صنعتی می‌شود و به واسطه همین تنش‌ها عضویت ایران در سازمان جهانی تجارت به آینده نامعلوم موکول شده است. ۶-جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به کشور به دلیل تنش در مناسبات بین المللی عقیم مانده است. در مواردی نیز که سرمایه‌گذار خارجی رغبت نشان می‌دهد، دولت سیاست روشنی برای انتخاب شرکت‌های داوطلب و تسهیل ورود فناوری‌های جدید و ایجاد زنجیره ارزش داخلی ندارد. ۷- به‌رغم فعال شدن شورای رقابت، ساختار شبه‌انحصاری بازار برای برخی از محصولات صنعتی ازجمله اتومبیل‌های سواری، فلزات اساسی، محصولات پتروشیمی، عرضه خدمات تلفن سیار و اینترنت در کشور حاکم است و از این رهگذر سود انحصاری عاید صنایع برخوردار از این مزیت می‌شود. ۸- وزارت صنعت، معدن و تجارت سیاست مشخصی برای اعطای موافقت‌های اصولی ندارد، از این‌رو بدون توجه به مقیاس بهینه تولید و اندازه بازارهای هدف، اقدام به صدور مجوز سرمایه‌گذاری صنعتی می‌کند. پیدایش اضافه ظرفیت در برخی از شاخه‌های صنعتی، ایجاد واحدهای تولیدی که مقیاس تولید آنها غیر بهینه و در نتیجه هزینه واحد آنها بالا است، از پیامدهای این سوءتدبیر است. ۹-‌وزارت صنعت، معدن و تجارت برنامه مشخصی برای هماهنگ‌کردن سرمایه‌گذاری‌های مرتبط ندارد، به همین جهت تکمیل حلقه‌های زنجیره تامین در بخش صنعت با وقفه صورت می‌گیرد. ۱۰- وزارت صنعت، معدن و تجارت تحلیل دقیقی از تجربه خوشه‌سازی و ایجاد زنجیره تامین در صنایع خودروسازی و تعمیم تجارب مثبت آن به سایر حوزه‌های صنعتی ندارد. ۱۱-برنامه‌های آموزشی مدارس فنی و حرفه‌ای به تناسب نیازهای بخش صنعت کشور مورد بازنگری قرار نگرفته است و تناسبی میان عرضه و تقاضای نیروی کار متخصص در این مدارس وجود ندارد. ۱۲- باوجود تاکید برنامه پنجم، علاقه‌ای برای بازنگری در قانون کار مشاهده نمی‌شود و مجلس شورای اسلامی آن را عملا مسکوت گذاشته است. ۱۳- نظام ملی نوآوری در کشور، عرضه‌محور و دولتی است و بخش خصوصی هنوز جایگاه شایسته خود را در آن پیدا نکرده است. در چارچوب نظام انگیزشی معیوب کنونی، تقاضای چندانی برای نوآوری و ابداعات از سوی بنگاه‌های صنعتی وجود ندارد. ۱۴- بانک صنعت و معدن به مثابه تنها بانک تخصصی و توسعه‌ای در این حوزه فاقد سرمایه و منابع مالی کافی برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های صنعتی است. سایر بانک‌های دولتی و خصوصی نیز به دلیل مضیقه مالی و نیز اولویت سایر تسهیلات، در جهت تامین مالی نیازهای بخش صنعت که بر اثر تنزل ارزش پول ملی افزایش یافته، تمایلی نشان نمی‌دهند. به این ترتیب در سایه تجارب ملی و بین‌المللی می‌توان گفت دو راه برای حمایت از تولید ملی و سرمایه و کار ایرانی پیش‌روی سیاست‌گذاران اقتصادی دولت در ایران وجود دارد که عبارتند از؛ عدم تداوم شیوه‌های گذشته که بنابر تجربه تاریخی نمی‌تواند باعث رشد درازمدت و پایدار اقتصادی در کشور شود و دگرگون کردن نهادها و سیاست‌های اقتصادی و صنعتی برای برپایی صنعت و اقتصاد رقابت‌پذیر در مقیاس جهانی با رقبای قدرتمند فعال در عرصه جهانی.