10پیشنهاد برای بودجه دوسالانه

ج- کارآیی تخصیص منابع

ویژگی غلتان بودن چارچوب پیشنهادی، ساده و صریح است و آثار شایان توجهی بر فرآیند بودجه دارد. در جدول (۳)، بودجه برآورد شده برای سال دوم به‌عنوان بودجه مبنای سال بعد خواهد شد (جدول ۴). این نکته به این معنی است که در جریان مذاکرات بودجه سال دوم، بحث بیشتری درخصوص برنامه‌های در دست اجرا صورت نخواهد گرفت؛ مگر در موارد استثنایی که به دلیل تحولات شاخص‌های کلان اقتصادی تعدیل‌هایی مورد لزوم باشد. به بیان دیگر بودجه برنامه‌های در دست اجرا در سال قبل مورد بحث قرار گرفته و نیاز به مذاکرات بیشتری در این زمینه نیست. این نکته موجب صرفه‌جویی زیادی در زمان برای دولت و همچنین برای مجلس خواهد شد. ضمن اینکه از فرصت‌های به‌دست آمده می‌توان برای بحث درخصوص برنامه‌های جدید استفاده کرد. به این ترتیب چارچوب بودجه میان مدت (MTEF) به منزله یک ابزار قوی برای رعایت اولویت‌های استراتژیک کشور و «پرداخت پول برای مصارف صحیح» محسوب خواهد شد.

از دیدگاه دستگاه‌های اجرایی نیز، این دستگاه‌ها از این مزیت استراتژیک برخوردارند که اطلاعات لازم را در مورد هزینه شروع و نگهداری برنامه‌ها در اختیار خواهند داشت. البته انگیزه دستگاه‌های اجرایی در ارائه صرفا موارد ضروری است. به‌طور خاص برای منظور شدن برنامه در بودجه خود، هزینه واقعی را ارائه نمی‌دهند. فرآیند چارچوب میان مدت (MTEF) با منظور داشتن هزینه‌های اضافی مورد نیاز برنامه در میان مدت، از طریق اخذ اطلاعات از دستگاه اجرایی، این مشکل را برطرف می‌سازد. برای مثال، اگر یک دستگاه اجرایی هزینه برنامه را در سال اول کمتر از واقع پیشنهاد کند، در سال‌های آینده وجوه اضافی مورد نیاز خواهد بود؛ چرا که در غیر این صورت وجوه بیشتری برای برنامه ذی‌ربط دریافت نخواهد کرد؛ زیرا نمی‌تواند آن را به‌صورت برنامه جدید مطرح سازد. بنابراین دستگاه بودجه‌ریزی تصویر واقعی‌تری از هزینه برنامه‌های دستگاه در اختیار خواهد داشت.

چارچوب میان‌مدت، با ارائه مبنای روشن‌تری برای تخصیص بودجه بین برنامه‌ها و طرح‌ها به ارتقای کارآیی فرآیند تخصیص کمک می‌کند. کارآیی تخصیص، به‌طور کلی به معنی این است که دولت باید پول را در محل درست خود خرج کند، ولی اینکه چه چیزی «درست» است بستگی به هزینه‌های ذی‌ربط و نحوه ارزش‌گذاری آنها توسط شهروندان دارد. بنابراین داشتن برآورد دقیقی از هزینه برنامه‌ها، طرح‌ها و فعالیت‌ها شرط لازم برای ارتقای کارآیی تخصیص منابع به شمار می‌رود.

د- پیوند برنامه و بودجه

بودجه غلتان، با معطوف کردن مذاکرات بودجه به سوی برنامه‌های اجرایی جدید محیطی را ایجاد می‌کند که در آن موافقان و مخالفان هر برنامه اجرایی جدید می‌توانند حضور داشته باشند و درخصوص موارد مصرف هزینه‌های برنامه اجرایی بحث کنند. به این ترتیب اولویت‌ها بهتر تشخیص داده خواهد شد. البته اگر یک مجموعه کلی از اولویت‌ها و نتایج مورد انتظار هر یک از قبل تهیه شده باشد، این مذاکرات کارآیی بهتری خواهد داشت. به عبارت دیگر معیاری برای انتخاب بین برنامه‌های اجرایی در اختیار خواهد بود. در همین جاست که اهمیت برنامه توسعه میان‌مدت روشن می‌شود. در برنامه معمولا اولویت‌های استراتژیک کشور برای یک دوره خاص مشخص می‌شود. این اولویت‌ها معیاری برای انتخاب بین برنامه‌های اجرایی و طرح‌ها و فعالیت‌هایی که باید تامین مالی شوند یا آنهایی که باید به تعویق افتند، فراهم می‌آورد. چالش اساسی پیدا کردن روشی برای مرتبط ساختن اولویت‌های برنامه با مباحث بودجه‌های سالانه است. به‌طوری که در بخش‌های بعد توضیح داده خواهد شد بخشی از این کار را می‌توان با ایجاد محدودیت‌های بودجه‌ای بر مخارج هر سال بودجه‌های غلتان انجام داد و از دستگاه‌های اجرایی خواست برنامه‌های اجرایی خود را در قالب سقف‌های اعلام شده و در ارتباط با اولویت‌های برنامه، اولویت‌گذاری کنند.

22 (3)
بخش اول مقاله در صفحه 24 روزنامه 8 مردادماه به چاپ رسیده است.

3-2- برقراری انضباط مالی

دستگاه‌های اجرایی معمولا تمایل دارند تا اندازه‌ای که برایشان ممکن است طرح‌های جدید پیشنهاد دهند. بنابراین همواره در پی منابع جدید برای تامین طرح‌های خود هستند که ممکن است منجر به ایجاد کسری‌های بودجه ناخواسته شود. برای مقابله با این مشکل، دولت می‌تواند سقف‌هایی را برای مخارج کلان و بخشی تعیین کند. سقف کلان برای هر سال را می‌توان براساس درآمدها به علاوه منابع تامین مالی خارجی یا سیستم بانکی تعیین کرد.

تعیین سقف برای بخش‌های مختلف بسیار مشکل‌تر است؛ زیرا همراه با مباحث گسترده در سطح وزارتخانه‌های مختلف و دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی مواجه است. البته فرمول خاصی برای رفع این مشکل نمی‌توان ارائه کرد و در واقع بیشتر یک نوع تمرین سیاستی است. در این زمینه بعضی از کشورها روشی را به کار برده‌اند که می‌تواند مورد توجه قرار گیرد. در این روش از تخصیص فرضی بین وزارتخانه‌های مختلف استفاده می‌شود. ابتدا دستگاه مرکزی بودجه‌ریزی از هر وزیر می‌خواهد مبلغ ثابتی را بین همه وزارتخانه‌ها به استثنای وزارتخانه‌ خودش توزیع کند. نظرات وزرا گردآوری می‌شود و تخصیص‌های مربوط به وزارتخانه جمع می‌شود. برای مثال اگر جمع تخصیص‌های پیشنهادی برای وزارت آموزش و پرورش X میلیارد ریال باشد، تخصیص مبنای این وزارتخانه از فرمول: (تعداد وزارتخانه‌ها ضربدر مبلغ کل)/ x به‌دست می‌آید. در جدول (۵) مثال دیگری آورده شده است. در این مثال فرض شده سه وزارتخانه الف، ب و ج وجود دارد و از وزرای هریک از وزارتخانه‌ها خواسته شده مبلغ ۲۰۰ میلیارد ریال را به دو وزارتخانه دیگر اختصاص دهد. در سطر آخر ضریب تخصیص برای هر وزارتخانه مشخص شده است.

ضرایب تخصیص را می‌توان به‌عنوان نقطه شروع در مذاکرات مربوط به تخصیص اعتبارات به‌کار برد. بدیهی است نتیجه نهایی بستگی به سایر عواملی چون نقطه‌نظرهای شخصی وزرا دارد؛ ولی به هر حال این ضرایب مبنایی را به‌دست می‌دهد که با تخصیص‌های نهایی نمی‌تواند تفاوت زیادی داشته باشد. البته در کشورهای دارای برنامه‌های توسعه میان‌مدت توزیع اعتبارات برنامه بین بخش‌های مختلف می‌تواند مبنای توزیع اعتبارات سالانه قرار گیرد. بدیهی است هر سال باید تعدیل‌های لازم در آنها به‌عمل آید. تخصیص نهایی سقف کلان به هر وزارتخانه برای یک سال خاص، به‌عنوان سقف بودجه آن وزارتخانه برای سال مزبور خواهد بود. به این ترتیب برای بودجه سه سالانه، پیشنهاد واقعی برای سال اول نباید از سقف تعیین شده برای آن سال فراتر رود و برآورد سال‌های دوم و سوم نباید از سقف‌های بودجه‌های سال‌های مزبور تجاوز کند. این نکته تبعاتی برای اولویت‌گذاری برنامه‌های اجرایی جدید برای سال اول بودجه سه سالانه دربر خواهد داشت.

در عمل، بودجه فرامبنا از طریق کسری بودجه مبنا از سقف بودجه ذی‌ربط به‌دست می‌آید (جدول ۶). همانطور که در جدول ۶ نشان داده شده است هزینه برنامه‌های اجرایی جدید برای سال اول نباید از ۵۰ میلیارد ریال بیشتر باشد و همچنین مخارج سال‌های دوم و سوم مرتبط با آن نباید به ترتیب از ۳۵ و ۶۵ میلیارد ریال تجاوز کند. فرض کنیم یک وزارتخانه سه برنامه اجرایی جدول (الف، ب و ج) را موردنظر دارد و آنها را با ترتیب الف بالاتر از ب و ب بالاتر از ج اولویت‌گذاری کرده باشد که مبنای این اولویت‌گذاری نیز برنامه توسعه میان مدت است. در این صورت با توجه به مبلغ فرامبنا برای ۳ سال، مجبور است برنامه اجرایی ج را حذف کند؛ زیرا مخارج ناشی از آن در سال سوم منجر به مازاد ۴ میلیارد ریال بیشتر از بودجه فرامبنا برای آن سال می‌شود.

۳-۳- ارتقای کارآیی عملیاتی

چارچوب بودجه میان‌مدت به بهبود کارآیی عملیاتی نیز کمک می‌کند. برای بهبود مستمر ارائه خدمات، دستگاه‌های اجرایی باید برنامه‌ریزی میان‌مدت داشته باشند. به منظور عملیاتی کردن این برنامه‌ها، دستگاه‌ اجرایی باید دلایل موجهی درخصوص داشتن توانایی برای تامین منابع مورد نیاز اجرای برنامه را داشته باشد. بودجه‌های یک ساله ساز و کار ضعیفی برای این توجیه هستند. در مقابل یک چارچوب بودجه میان‌مدت امکان پیش‌بینی بیشتر (و در نتیجه توجیه بیشتر) ایجاد می‌کند؛ زیرا بودجه‌های مبنایی برای سال‌های آینده تنظیم می‌کند. به عبارت دیگر به استثنای سال‌هایی که با کاهش شدید درآمدها روبه‌رو هستند، یک وزارتخانه می‌تواند انتظار داشته باشد بودجه‌های واقعی آن برای سال‌های دیگر حداقل به میزان بودجه‌های مبنای ذی‌ربط برای سایر سال‌ها است. بنابراین، می‌تواند اطمینان دهد که حداقل قادر به ادامه ارائه خدمات موردنظر با اجرای برنامه‌های در دست اجرای خود خواهد بود.

۴- پیشنهاد تهیه چارچوب میان‌مدت مخارج دولت در ایران

- در حال‌حاضر بودجه‌های سالانه در ایران در چارچوب و هدف‌های برنامه‌های میان‌مدت پنج‌ساله تهیه می‌شود. چارچوب یاد شده ارقام کلان اقتصادی را پیش‌بینی می‌کند، اهداف منابع و مصارف کلی و اولویت‌های کلی بخشی را مشخص می‌کند و سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های مدیریت مخارج را مشخص می‌سازد. از برنامه پنج‌ساله به‌عنوان یک مرجع ثابت در توجیه و ارائه پیش‌بینی‌های بودجه‌ای استفاده می‌شود و هرگونه انحراف از هدف‌های برنامه کنترل و به مجلس گزارش می‌شود. اگرچه برنامه‌های پنج‌ساله به‌صورت غلتان تهیه نمی‌شود، چارچوب کلان آن هر سال بهنگام می‌شود.

- اولویت‌گذاری استراتژیک در کشور از طریق تعیین اولویت‌های ملی در برنامه‌های پنج‌ساله انجام می‌گیرد. قوای مجریه، مقننه و قضائیه به همراه سازمان برنامه و بودجه کشور، با اختیارات وسیع درخصوص بودجه‌های جاری و عمرانی، و یک فرآیند برنامه‌ریزی مسوولیت ارتباط بودجه و برنامه را برعهده دارد. نکته اساسی و کلیدی که در این نظام باید مورد توجه قرار گیرد میزان انطباق اهداف با اولویت‌های ملی و همچنین میزان انطباق بودجه‌های سالانه با برنامه میان‌مدت است. به عبارت دیگر سوالی که مطرح است اینکه: آیا بودجه‌های سالانه به‌عنوان یک ابزار استراتژیک تلقی می‌شوند یا نه؟

- تهیه بودجه سالانه با تصویری یکساله ممکن است منجر به کاهش در پرداخت‌هایی شود که اگرچه از نظر سیاسی مشکل ندارد، اما ادامه روند آن ممکن است به اقتصاد لطمه بزند. برای مثال، کاهش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا به تعویق انداختن نگهداری دارایی‌های سرمایه‌ای ممکن است به‌عنوان صرفه‌جویی سالانه تلقی شود، ولی این صرفه‌جویی فقط برای یکسال خواهد بود و اگر عدم تعادل بودجه کوتاه مدت باشد مناسب است. اگر این کاهش‌ها در سال‌های آینده نیز ادامه یابد، به موجودی سرمایه لطمه خواهد زد، از تاثیر سرمایه‌گذاری بر رشد اقتصادی جلوگیری می‌کند و کارآیی و اثربخشی برنامه‌های حمایت اجتماعی را کاهش می‌دهد.

- بدون یک چارچوب برای ارزشیابی سیاست‌ها یا پیشنهادهای جدید هزینه‌ای، یافتن راهی برای خروج از عدم تعادل مالی مشکل خواهد بود. اقدام به سرمایه‌گذاری‌هایی که نیاز به هزینه‌های نگهداری در سال‌های آینده دارند، بدون در نظر گرفتن امکانات مالی در سال‌های آینده ممکن است موجب عدم بهره‌برداری مطلوب از سرمایه‌گذاری شود.

- براساس قوانین موجود بودجه‌های سالانه باید در چارچوب برنامه‌های پنج‌ساله تهیه شوند. سیاست‌های جدیدی که در برنامه نباشند یا مغایر با بعضی از سیاست‌های برنامه باشند قابلیت اجرا ندارند (مگر جداگانه از طریق اصلاح برنامه). دوره برنامه پنج‌ساله با دوره‌های ریاست جمهوری و دوره‌های مجلس منطبق نیست و مجلس جدید یا رئیس‌جمهوری جدید باید براساس اولویت‌های تعیین شده در دوره قبل کار کنند. همین امر باعث می‌شود همواره به دنبال راه‌هایی برای اصلاح برنامه یا یافتن منابعی خارج از چارچوب منابع متعارف برنامه و بودجه باشند.

- از برنامه سوم توسعه به بعد در ابتدا قرار بود برنامه‌های عملیاتی بخش‌ها و استان‌ها بعد از تصویب قانون برنامه تهیه شود؛ به خصوص در برنامه ششم توسعه تاکید زیادی در این زمینه شد، ولی در نهایت این برنامه‌ها تهیه نشد. این برنامه‌های عملیاتی در واقع مبنای اصلی برنامه‌های سالانه خواهند بود. البته در سند برنامه اقدامات و فعالیت‌هایی برای بخش‌ها و وزارتخانه‌ها مشخص شده است، لیکن هیچ‌گونه اثری از اهداف استراتژیک بخش‌ها، هدف‌های کمی سالانه برنامه‌های اجرایی و فعالیت ها، برنامه‌های اولویت‌دار و سیاست‌های لازم برای دستیابی به این اهداف نیست.

- خوشبختانه در ایران با داشتن بیش از ۷۰ سال تجربه برنامه‌ریزی، توانایی تهیه و اجرای چارچوب‌های میان مدت مخارج دولت وجود دارد و این را در گذشته نیز در ایجاد تحولات در روندهای موجود نشان داده است. در این زمینه با توجه به نکات یاد شده، موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

(۱) با توجه به ادبیات موجود، نکات مذکور در این گزارش، تجربیات سایر کشورها در زمینه تهیه چارچوب‌های میان مدت مخارج دولت و به خصوص به منظور هماهنگی با دوره‌های ریاست جمهوری، تهیه چارچوب میان مدت (MTEF) دو سالانه با ماهیت غلتان برای کشور مناسب‌تر به نظر می‌رسد که زمان‌بندی آن را می‌توان به‌طور دقیق‌تر تنظیم کرد.

(۲) اهداف کمی و کیفی و سیاست‌های بودجه دو سالانه اول در چارچوب قانون برنامه ششم توسعه و با توجه به تغییرات به عمل آمده در آن طی ماه‌های گذشته و همچنین تحولات جدید، با توجه به مجوز بند (الف) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه تهیه شود.

(۳) در چارچوب اهداف کمی و کیفی کلی، اولویت‌های بخشی، سقف‌های اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و هدف‌های کمی بخش‌ها در دوره زمانی مورد نظر (۱۴۰۰-۱۳۹۹) تهیه شود.

(۴) بودجه دو سالانه با ترکیب فوق در سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و پس از طرح و تایید برای تصویب نهایی به دولت ارائه شود.

(۵) بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور در چارچوب بودجه دو سالانه تهیه و ابلاغ شود.

(۶) با توجه به تجربه به‌دست آمده در اجرای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دوره۱۳۹۳-۱۳۹۸، شاخص‌های عملکرد برنامه‌های اجرایی و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی در قالب MTEF دو سالانه تهیه و پیشنهاد شوند.

(۷) برنامه عملیاتی بخش‌ها و استان‌ها برای دو سال آینده تهیه شود

(۸) مجوزهای قانونی لازم برای انجام اصلاحات لازم در قانون برنامه ششم توسعه قبل از ارائه لایحه بودجه سال بعد از مجلس شورای اسلامی گرفته شود.

(۹) چارچوب دو سالانه همراه با لایحه بودجه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. بدیهی است چارچوب مزبور جنبه اطلاعاتی داشته و آنچه به تصویب مجلس خواهد رسید لایحه بودجه سال بعد است.

(۱۰) چارچوب دو سالانه در سال‌های بعد به‌صورت غلتان مورد تجدیدنظر قرار گیرد.

22 (4)

این مطلب برایم مفید است