بخش اول

جولیان باری‌یر هندی‌تبار و بنا به هویت تاریخی درد آشنا، نخستین بار در سال ۱۹۵۹ (۱۳۳۸) از ایران دیدن کرد و نزدیک به نیمی ‌از ۱۰ سال بعداز آن را در ایران گذراند. وی مطالعات وسیعی درباره اقتصاد ایران دارد و موضوع رساله دکترایش در «مدرسه مطالعات شرقی و آفریقایی» دانشگاه لندن، تشکیل سرمایه در ایران، ۱۹۶۵ـ۱۹۰۰بوده است. علاوه بر رساله مزبور که منشا نگارش نوشته حاضر است تا سال ۱۹۷۱ چندین مقاله از وی به چاپ رسیده است. باری‌یر در این رساله سعی کرده که بخشی از عملکرد کشورهای استعماری را پوشانده و بر کارکرد مثبت آن صحه بگذارد. این نوشته در سال‌های دهه پنجاه به تحریر درآمده که هنوز هم به عنوان یکی از مستندات موثق و معتبر دانشگاهی محسوب می‌شود.

***

تجارت خارجی ایران در ربع آخر قرن نوزدهم میلادی رشد مداومی داشت. تا سال ۱۲۷۹ ارزش واردات مرئی ۲۵۵ میلیون قران و ارزش صادرات مرئی ۱۴۷ میلیون قران بود. ارزش کل واردات گزارش شده حدود ۷ تا ۸ درصد تولید ناخالص ملی بود. به این ترتیب تجارت خارجی نقش مهمی ‌در اقتصاد کشور ایفا نمی‌کرد.

این نکته احتمالا حتی در صورتی که کالاهای قاچاق وارداتی نیز به حساب آورده شود، همچنان درست است. کمتر از یک درصد واردات را می‌توان تحت عنوان کالاهای سرمایه‌ای طبقه‌بندی کرد و اینها ماشین‌آلات بسیار سبکی بود که حمل آن توسط چارپایان بارکش میسر بود. قسمت اعظم بقیه اقلام وارداتی را کالاهای مصرفی تشکیل می‌داد. کالاهای ساخته شده ۶۰ درصد، مواد غذایی۳۰ درصد، نفت سفید و توتون هر یک سه درصد و موادخام چهار درصد واردات را تشکیل می‌داد. منسوجات، شکر و چای بزرگ‌ترین اقلام وارداتی بودند. محصولات خام کشاورزی۵۰ درصد، محصولات خام حیوانی ۲۵ درصد و کالاهای ساخته شده ۲۵ درصد کل صادرات ایران و خشکبار، پنبه، تریاک، برنج و فرش مهم‌ترین اقلام صادراتی بود. مبادلات مرئی همواره کسر ی موازنه داشت و این عقیده را پدید آورد که کشور به طور فزاینده‌ای در قرض فرو می‌رود. اما احتمالا خالص صادرات نامرئی و دریافت از حساب‌‌های سرمایه‌ای بیش از مبلغ لازم برای جبران کسری بازرگانی بود. بخش اعظم اقلام نامرئی از وجوه ارسالی شاغلان در خارج کشور، مخارج زائرین و حق‌الامتیازهای نامنظم، اعطای امتیازات و یا سایر دریافت‌‌ها تشکیل می‌شد.

روسیه و بریتانیا مهم‌ترین طرف‌‌های تجارت ایران بودند و سهم آنها در کل مبادلات مرئی ایران به ترتیب ۴۵ درصد و ۳۴ درصد بود. فرانسه و ترکیه نیز هر یک با ۷ درصد کشورهای دیگری بودند که با ایران روابط تجاری قابل توجهی داشتند. تجارت با روسیه تقریبا متوازن بود، اما تجارت با بریتانیا و فرانسه به شدت کسری داشت که مازاد مبادلات با ترکیه فقط سهم ناچیزی از این کسری را جبران می‌کرد. ۵۸ درصد صادرات ایران، به‌طور عمده ماهی، خشکبار و فرش به روسیه صادر می‌شد، حال آنکه کشورهای غربی بیشتر خواستار مواد خام بودند.۱۲ درصد کل صادرات ایران به ترکیه می‌رفت و این اندکی بیش از میزان صادرات ایران به امپراتوری بریتانیا بود.

تجارت با ایران به هیچ روی آسان نبود و بازرگانان ناگزیر به پذیرش مخاطرات مالی قابل ملاحظه‌ای بودند. با این حال، با استقرار روش‌‌ها و حقوق گمرکی توسط مستشاران بلژیکی در سال ۱۲۷۹ این وضع تا حدودی تعدیل شد. در واقع، نخستین آمار سالانه تجارت خارجی ایران در سال ۱۲۷۹ منتشر شد. ارزش خارجی قران از سال ۱۲۵۴ به بعد سریعا کاهش ‌یافت و در سال ۱۲۷۹ به ۴/۵۷ پنی انگلیسی رسید. کاهش ارزش قران را عارضه‌ای ناشی از تداوم کسری بازرگانی خارجی دانسته‌اند، اما شواهد موجود نشان می‌دهد که منشا این کاهش منحصرا تنزل بهای نقره در مقابل طلا در بازارهای جهانی بود. حتی چنین به نظر می‌رسد که در آغاز قرن بیستم قران به‌بهایی بیشتر از مقدار طلای هم ارز آن معامله می‌شد و در واقع مظنه بالاتری داشت.قبل از آغاز اجرای اولین برنامه عمرانی در سال ۱۳۲۸ هزینه‌‌های جاری و عمرانی دولت در بودجه واحدی تحت عنوان بودجه عمومی ‌یک کاسه می‌شد. نخستین تلاش برای تمرکز درآمدها و هزینه‌‌های دولت در سال ۱۲۸۹ صورت گرفت. مالیه ایران قبل از استقرار مشروطیت به صورت غیرمتمرکز اداره می‌شد. به این ترتیب که برای هر یک از ایالات و ولایت کتابچه دستورالعملی توسط مستوفی در مرکز، تهیه و پس از تصویب در این سال، به دنبال اقدامات ناموفق یک متخصص فرانسوی در جهت انجام اصلاحات مالی، مورگان شوستر متخصص مالی آمریکایی به‌عنوان خزانه‌دار کل برای بررسی نظام کهنه و مندرس مالی موجود به ایران دعوت شد. شوستر میزان کسری جاری بودجه سالانه را حتی با فرض غیرمحتمل وصول کلیه مالیات‌‌ها، حدود ۶۰ میلیون قران محاسبه کرد که تقریبا ۴۰ درصد کل بودجه سالانه بود.

واکنش اولیه شوستر ملزم کردن وزارتخانه‌‌های مختلف به صرفه‌جویی شدید بود که میزان این صرفه‌جویی حتی‌الامکان به خدماتی که ارائه می‌کردند، ربط داده شده بود. همچنین برنامه‌ای نیز برای الغای تدریجی مستمری‌‌ها تنظیم کرد. هیات وزیران این اقدامات را تصویب کرد، اما قبل از اجرای آنها شوستر ناچار به ترک ایران شد. به هرحال تا سال ۱۲۹۹ یک هیات انگلیسی به سرپرستی آرمیتاژ اسمیت به ایران آمد تا علت عقب افتادگی سه، چهارساله تنظیم حساب‌های دولت در وزارت مالیه را بیابد. تنها وظیفه محول شده به این هیات، قبل از ترک ایران، مذاکره درباره یک موافقتنامه جدید با شرکت نفت انگلیس و ایران به نمایندگی از طرف دولت ایران بود.

در سال ۱۳۰۱ دومین هیات آمریکایی به سرپرستی دکتر میلسپو به کار گمارده شد. به‌رغم وجود مخالفین بسیار، میلسپو پنج سال در ایران ماند و طی این مدت برای تجدید سازمان و تمرکز مالیه کشور اختیارات تام داشت. از سال ۱۳۰۳ به بعد، بودجه سالانه منتشر شد و در سال ۱۳۰۶ میزان دیون دولت به ۳ درصد کل بودجه ۲۶۵میلیون قرانی کاهش یافت. در حالی که هزینه‌‌های دفاعی همچنان ۴۰ درصد بودجه را تشکیل می‌داد، مستمری‌‌ها عملا به صفر رسید و بدین‌گونه، امکان صرف ۱۳درصد بودجه برای تاسیسات عمومی ‌فراهم شد. بقیه بودجه نیز بین وزارتخانه‌‌های مختلف تسهیم شد. از سال ۱۳۰۷ به بعد اطلاعات مشروح‌تری درباره هزینه‌‌های پیش‌بینی شده در بودجه برای وزارتخانه‌‌های مختلف در دست است. در سال‌های جنگ دوم جهانی و اواخر دهه ۱۳۲۰ هزینه‌‌های دولت به قیمت جاری به سرعت افزایش یافت و در سال ۱۳۲۸ به چهار برابر هزینه‌‌های سال ۱۳۱۸ بالغ می‌گردید، اگرچه به خاطر تورم شدید، سطح هزینه‌‌های واقعی به مقدار قابل ملاحظه‌ای پایین آمد. در سال ۱۳۲۱ دکتر میلسپو دوباره دعوت و به عنوان رییس کل دارایی منصوب شد و اختیارات وسیعی به ویژه در زمینه کنترل قیمت‌‌ها، اجاره املاک و دستمزدها به وی داده شد. اما این بار، با مسائل مالی حادتر و مخالفت‌‌های بیشتری با اصلاحات مالی مورد نظر خود روبه‌رو شد که نتوانست سمت خود را حفظ کند و پس از ۱۸ ماه ایران را ترک کرد.

بزرگ‌ترین تغییر در ترکیب هزینه‌‌های بودجه به مخارج تسهیلات ارتباطی مربوط می‌شود که سهم آن از ۳۰ درصد کل بودجه در آغاز دهه ۱۳۲۰ به ۵ درصد از سال ۱۳۲۲ به بعد کاهش یافت. این تنزل تا اندازه‌ای با افزایش هزینه برای سایر تاسیسات عمومی‌ جبران شد. پس از کودتای ۱۲۹۹ اقدامات قاطعی برای ایجاد امنیت در کشور به عمل آمد و در نتیجه ارتباطات بهبود یافت و تجارت داخلی و خارجی از نظر حجم و ارزش افزایش یافت. بانک شاهی ایران در سال ۱۳۰۱ گزارش داد که برای اولین بار طی هفت سال گذشته هیچ‌یک از شعب بیست‌گانه به خاطر اغتشاشات تعطیل نشده است و در همین سال بود که هیات متخصصین مالی به ریاست میلسپو به ایران آ‎مد. این هیات احیای قنوات و بناهای عمومی ‌در اراضی دولتی را آغاز و تعداد زیادی ابزار سبک کشاورزی برای کاربرد در زمین‌‌های مزروعی دولتی وارد کرد. هیات مذکور در پاسخ به درخواست‌‌های بین‌المللی در کاهش سطح کشت تریاک نیز موثر بود. اما شاید بهترین کاری که در اواسط دهه ۱۳۱۰ -۱۳۰۰ انجام گرفت، جلوگیری از شیوع قحطی بود. اداره ارزاق عمومی ‌برای حمل و نقل غلات از مناطق دارای مازاد به مناطقی که در نتیجه قحطی سال ۱۳۰۴ دچار کمبود شدید غله بودند، ۲۰۰ کامیون به‌کار گرفت. موفقیت این طرح، ارائه برنامه توسعه راه‌های کشور را سرعت بخشید، تعدادی امتیاز به وارد کنندگان وسائط نقلیه و استفاده کنندگان آن واگذار شد و بسیاری از مالیات‌‌ها و عوارض راهداری بلدیه کنار گذاشته شد. تمرکز و تنظیم مالیه دولت، همراه با رشد درآمد نفت و الغای بدهی‌‌ها به روسیه باعث آزاد شدن منابع مالی برای طرح‌‌های توسعه شد.

از این گذشته، تدوین قانون تجارت، تصویب قانون معافیت گمرکی ماشین آلات و تجهیزات و ایجاد بانک ملی ایران نشانه‌ای روشن از قصد دولت برای توسعه اقتصادی کشور به دست می‌دهد. تا سال ۱۳۰۹ کار احداث راه آهن سراسری ایران به خوبی آغاز و در حدود ۶۰۰۰ کیلومتر جاده جدید نیز ساخته شده بود. در این دوره، در حدود ۱۰ کارخانه بزرگ خصوصی، به طور عمده در صنعت نساجی، با درجات مختلف حمایت دولتی تاسیس شد در حالی که تسهیلات ارتباطی نیز بهبود بیشتری یافت. هیات میلسپو در سال ۱۳۰۶ ایران را ترک کرد و یک بانکدار آلمانی به‌جای میلسپو به عنوان رییس کل مالیه ایران و یک بانکدار سوییسی به‌جای خزانه‌دار وی منصوب شدند. اما بانکداران مزبور از اختیارات همه جانبه میلسپو و همکارش برخوردار نبودند.اشغال ایران به وسیله متفقین در خلال جنگ دوم جهانی بیش از فعالیت‌‌های دولت براقتصاد ایران تاثیر گذاشت. سهمیه‌بندی واردات و کنترل ارز ابتدا ساده‌تر شد وسپس به کلی کنار گذاشته شد. تسهیلات حمل‌و‌نقل و ارتباطات تحت کنترل ارتش‌‌های بریتانیا، آمریکا و شوروی درآمد و فعالیت‌‌های ساختمانی و صنعتی متوقف شد. تورم فوق‌العاده، سیستم جیره بندی برای کالاهای مصرفی را به دنبال آورد و کنترل‌‌های دیگری برای غلبه بر مشکل احتکار کالا اعمال شد. موضوع برنامه‌ریزی منظم که در دهه ۱۳۱۰ گاه مورد بحث قرار گرفته بود، با تاکید بیشتری مطرح و در دو مسیر متمرکز گردید: اول، تجدید سازمان تمامی ‌موسسات انتفاعی دولتی به استثنای صنایع نفت، دخانیات و راه آهن که به بانک صنعتی و معدنی واگذار شد. دوم، تنظیم یک برنامه عمرانی ملی. در سال ۱۳۲۵ یک هیات برنامه‌ریزی تشکیل شد. این هیات به سرعت اقدام به تهیه یک برنامه عمرانی کرد و آن را برای بررسی به شورای عالی برنامه ارائه کرد که در سال ۱۳۲۸ به تصویب مجلس رسید. سازمان برنامه به منظور اجرای برنامه مذکور تاسیس شد، اما این سازمان برای انجام بسیاری از خدمات فنی با دومین شرکت آمریکایی، یعنی «مهندسین مشاور ماورای بحار» قراردادی منعقد کرد.

پیش‌بینی درآمد و هزینه اولین برنامه هفت ساله در جدول ارائه شد، اما عملا وامی ‌از سوی بانک جهانی اعطا نشد و بانک ملی ایران نیز تنها توانست بخش کوچکی از وام پیش‌بینی شده را پرداخت کند. بنابراین درآمد نفت مهم‌ترین منبع تامین مالی برنامه عمرانی شد که آن هم پس از ملی شدن در سال ۱۳۳۰ قطع شد. اگر چه در سال ۱۳۳۳ این درآمد مجددا به جریان افتاد اما توقف سه ساله آن کافی بود تا دستیابی به هدف‌‌های اصلی برنامه را ناممکن سازد.

منبع: تاریخ ایرانی