واکاوی تجربه دنیا درباره تحقق سیاست «حمایت از تولیدات داخلی» راوی دو مشاهده جالب توجه است. مشاهده اول این است که کشور‌های موفق به‌منظور بهبود رقابت‌پذیری کالا‌های داخلی، هر دو سیاست‌های «تولیدی» و «تجاری» را به‌طور مکمل در پیش گرفته‌اند؛ به‌طوری‌که در گام اول زمینه را برای سرمایه‌گذاری و تولید فراهم کرده‌اند. در گام دوم قواعد تجاری به نحوی طراحی شده تا رقابت‌پذیری کالا‌های داخلی در بازار‌های داخلی و خارجی تقویت شود. مشاهده دوم این است که درخصوص پی‌ریزی سیاست‌های هر دو گام تولید و تجارت، دو مکانیزم «درونزا» و «برونزا» قابل تصور است. در مکانیزم درونزا، با تمرکز بر «انگیزه درونی عوامل بازار»، سیاست‌های پولی، مالی و ارزی به نحوی طراحی می‌شوند تا در گام اول سرمایه‌گذاران بالقوه، بازار تولید را بر بازارهای سوداگری ترجیح دهند. در گام دوم سیاست‌های تجاری با ابزاری مدیریت می‌شوند تا هم بازار‌های داخلی و هم بازارهای خارجی در راستای استفاده حداکثری از مزیت‌های نسبی اقتصاد قرار گیرند. چین و آلمان نمونه موفق کشور‌هایی هستند که هر دو گام سیاستی تولید و تجارت را با پی‌ریزی مکانیزم درونزا در پیش گرفته‌اند و با تنظیم رویه‌های بهینه، بازارهای جهانی را در کنترل خود درآورده‌اند. این در حالی است که در دهه‌های اخیر اقتصاد ایران عمدتا نسخه برونزا را تجویز کرده که طی آن در حیطه تولید، بنگاه‌های موقتی و مصنوعی ایجاد شده و در حیطه تجارت، در عمده بازار‌ها انحراف یا Distortion ایجاد شده است.

شکست رویه‌ها

در دهه‌های اخیر اقتصاد ایران از واردات بی‌رویه و عدم رقابت‌پذیری کالا‌های داخلی در مقایسه با کالا‌های خارجی رنج برده است. به‌طوری‌که چه درخصوص تولید کالاها و خدماتی که تکنولوژی آنها در داخل موجود بوده و چه در حیطه کالاهای نیازمند به تکنولوژی بالا، همواره کالا‌های ایرانی در قیاس با کالا‌های خارجی شکست خورده‌اند. اگر چه می‌توان حداقل در بازه‌های کوتاه‌مدت، واردات کالاها و خدمات دسته دوم را به بازار‌های داخلی توجیه کرد اما واردات گسترده کالاهای دسته اول در دهه‌های اخیر حکایت از سیاست‌ها و رویه‌های غلط دارد. رویه‌هایی که اگر به خوبی پی‌ریزی شوند انتظار می‌رود حتی در بازه‌های میان مدت نیز جوابگوی شکست رقابت‌پذیری کالاهای ایرانی باشند. در همین راستا در سال‌های اخیر همواره هم در حیطه سیاست‌های بالادستی هم در حوزه رسانه‌ها و تحلیل‌های کارشناسانه، توافق عمومی بر «حمایت از تولید داخلی» بوده است. در راستای تحقق این شعار، با وجود اینکه در سال‌های اخیر کارشناسان مختلف راهکار‌های متفاوتی را ارائه داده‌اند، اما هرگز در حوزه عمل موفقیت‌های قابل‌توجهی حاصل نشده است. به‌عبارت دیگر، به‌رغم اینکه عموم جامعه روی حمایت از تولید داخلی اجماع دارند اما در پیش گرفتن رویه‌ها و سیاست‌های ناکارآ دستیابی به این هدف را دور از ذهن ساخته است. به همین منظور مطالعه تجربه کشورهای خارجی درخصوص حمایت از تولید داخلی راوی درس‌های قابل‌توجهی است. به‌طور کلی تجربه کشور‌های خارجی در این خصوص را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. دسته اول کشور‌هایی هستند که سیاست‌های حمایت از تولید داخلی «درونزا» را طراحی کرده و گروه دوم تجربیاتی است که به‌صورت «برونزا» سیاست‌های لازم برای افزایش رقابت‌پذیری کالاهای داخلی را پی‌ریزی کرده‌اند. در ادامه این دو نوع سیاست با تمرکز بر تجربه کشور‌های موفق مورد بررسی قرار گرفته‌اند.

دو سطح ملاحظه

بررسی‌ها نشان می‌دهد در مجموع سیاست حمایت از کالای داخلی، در دو گام قابل پی‌ریزی هستند. در گام اول لازم است سیاست‌ها و رویه‌ها به نحوی طراحی شوند تا توان تولیدی بنگاه‌های داخلی تقویت شود. در گام دوم، لازم است قواعد بازی درخصوص سیاست‌های تجاری با آرایشی چیده شوند که انگیزه بازار‌های خارجی برای کالا‌های داخلی تقویت و انگیزه بازار‌های مصرفی داخلی برای خرید کالا‌های خارجی کاهش یابد. نکته حایز اهمیت این است که این دو گام در راستای دستیابی به هدف رقابت‌پذیری کالاهای داخلی، مکمل همدیگر هستند؛ بنابراین تمرکز همزمان بر این دو سیاست لازم و ضروری است. چراکه اگر زیرساخت‌ها و رویه‌ها به نفع سمت عرضه اقتصاد تغییر کنند اما قواعد بازی تجارت از تولیدات صورت گرفته حمایت نکنند، در بلندمدت دستیابی سیاست‌گذار به هدف تقویت رقابت‌پذیری با مشکل مواجه می‌شود. در طرف مقابل، در صورتی که قواعد بازی تجاری به نحو موثری در راستای حمایت از کالای داخلی طراحی شوند اما زیرساخت‌ها برای تقویت انگیزه سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تولیدی به کار گرفته نشوند، باز هم سیاست تقویت رقابت‌پذیری کالای داخلی منجر به شکست خواهد شد؛ بنابراین مکانیزم موثر و کامل برای حمایت از کالای داخلی، سیاستی است که ابتدا انگیزه سرمایه‌گذاران بالقوه را از سمت بازار‌های سوداگری به سمت بازارهای تولیدی سوق دهد سپس سیاست‌های تجاری را به‌منظور حمایت از این تولیدات طراحی کند. بررسی‌ها حاکی از آن است که کشور‌های مختلف در طول تاریخ هر سه حالت ممکن را در پیش گرفته‌اند. از جمله کشور‌هایی که تنها یکی از سیاست‌های یاد شده را در پیش گرفته‌اند می‌توان به کشور کره در دهه ۶۰ اشاره کرد. کره اگر چه در این دهه زمینه را برای ورود سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی به نحو مطلوبی فراهم کرده بود اما در حوزه قواعد بازی تجارت، سیاست‌های مدونی در پیش نگرفت. درخصوص کشور‌هایی که این دو سیاست را به‌طور مکمل در پیش گرفتند می‌توان به تجربه آلمان بعد از جنگ جهانی دوم و تجربه چین در دهه‌های ۶۰ به بعد اشاره کرد. سیاست‌هایی که باعث شد در بلندمدت این دو کشور بازار‌های جهانی را در کنترل بگیرند و کالا‌های خود را به بازارهای جهانی معرفی کنند.

انحراف یا تقویت انگیزه؟

در حیطه سیاست‌گذاری و مدیریت بازار‌ها دو مکانیزم درونزا و برونزا قابل تصور است. در اقتصاد وضعیت درونزا وضعیتی است که طی آن عوامل بازار با انگیزه‌های درونی و بدون دخالت گسترده بازیگران بیرونی، هدف خود را دنبال کنند. در طرف مقابل وضعیت برونزا زمانی اتفاق می‌افتد که انگیزه عوامل بازار به کمک سیاست‌های مداوم تزریقی بازیگران بیرونی جهت داده شود. درخصوص حمایت از تولید داخلی، سیاست درونزا سیاستی است که در خلال آن قواعد تولید و تجارت به نحوی طراحی شوند که با یک مکانیزم بازار محور، عوامل اقتصادی ورود به بازار تولید و صادرات را در پیش بگیرند. در طرف مقابل، سیاست برونزا سیاستی است که یک بازیگر بیرونی مانند دولت با دخالت پیوسته در بازار، به هدف حمایت از تولید داخلی، قواعد بازی را در معرض انحراف یا Distortion قرار دهد. آلمان و چین الگوی دو کشوری هستند که سیاست‌های درونزای حمایت از کالاهای داخلی را به‌طور گسترده در دو گام تولید و تجارت در پیش گرفته‌اند. در گام تولید، دو وضعیت متفاوت می‌توان متصور شد. وضعیت اول زمانی است که سیاست‌گذار با سیاست‌های حمایتی غیر‌بهینه، مانند اعطای سوبسید‌ها و حمایت‌های مالی مختلف، به‌طور موقت بنگاه‌های تولیدی کوتاه‌مدت و غیر‌حرفه‌ای در بازار ایجاد کند. وضعیت دوم زمانی است که سیاست‌گذار سیاست‌های مالی و پولی را به نحوی طراحی کند تا انگیزه سرمایه‌گذاری بنگاه‌های حرفه‌ای و بزرگ تقویت شود. اگرچه در دهه اخیر سیاست غالب در اقتصاد ایران سیاست نوع اول بوده اما تجربه جهانی نشان می‌دهد که مکانیزم تقویت مصنوعی منجر به شکست شده و هزینه‌های بلندمدت آن بیشتر از منافع آن است. آلمان بعد از جنگ جهانی دوم و چین از دهه ۶۰ به بعد نسخه درونزا را در پیش گرفتند به‌طوری‌که سیاست‌های مالی و پولی خود را به نحوی طراحی کردند تا بازدهی در بازار تولید برابر یا بیشتر از بازدهی در بازارهای سوداگری باشد. در نتیجه در این کشور‌ها سرمایه‌گذاران بالقوه، هنگام انتخاب ورود به بازارهای پیش‌رو، بازار تولیدات واقعی را بر بازار‌های جانشین از جمله بازار دارایی‌های مالی ترجیح می‌دادند. به‌عنوان مثال آلمان بعد از تجربه ابرتورم و تغییر سیاست ارزی، زمینه را برای ورود بنگاه‌های با کسب و کار کوچک به فضای تولید کالا‌ها و خدمات فراهم کرد اما به جای اینکه محور حمایت‌های خود را کمک‌های مالی قرار دهد بیشتر روی افزایش بهره‌وری نیروی کار، آموزش‌های حرفه‌ای، شناسایی مزیت‌های داخلی و تحقیق و توسعه متمرکز شد به‌طوری‌که حدود ۸۰ درصد از موسساتی که از این بنگاه‌ها حمایت می‌کردند، کمک‌های غیرمالی ارائه می‌دادند. نتیجه آن شد که آلمان همواره در زمره گروه کشورهای با تراز تجاری مثبت قابل‌توجه قرار گیرد.

تنظیم قواعد تجاری

درخصوص سیاست‌های تجاری نیز دسته‌‌بندی سیاست‌های درونزا و برونزا قابل‌مشاهده است. در مجموع، قواعد بازی در حیطه تجارت از دو سمت فرمان می‌گیرند. یک کشور ممکن است محور قواعد تجاری خود را سیاست‌های تعرفه‌ای قرار دهد و کشور دیگر ممکن است سیاست‌های ارزی را به‌منظور پالایش قواعد بازی تجاری انتخاب کند. چین الگوی کشوری بوده که درخصوص طراحی قواعد تجاری بیشترین مزایای بلندمدت را برای اقتصاد خود به ارمغان آورده است. در واقع چین به‌جای اینکه با وضع تعرفه‌های نامعقول، انگیزه‌های بازاری عوامل داخلی و خارجی را در معرض انحراف یا Distortion قرار دهد، محور سیاست‌های تجاری خود را مدیریت بازار ارزی قرار داده است به‌طوری‌که سیاست‌گذاران چین مکانیزم نرخ ارز را به دست بازار سپرده‌اند و نه‌تنها نرخ ارز را مهار نکرده بلکه گاهی رشد‌های مصنوعی به آن داده‌اند. این سیاست از این جهت درونزا است که در خلال آن عوامل بازار چه در خارج و چه در داخل قواعد بازی را مشاهده و طی یک تصمیم عقلایی در تقابل با نیرو‌های بازار، تصمیم به ورود به بازار می‌گیرند. به‌عنوان مثال در یک مکانیزم درونزا، از یک طرف واردکننده‌های خارجی مزیت‌های تجاری اقتصاد داخلی را که در پی سیاست ارزی ایجاد شده، مشاهده و به بازار کالا‌های داخلی روی می‌آورد. از طرف دیگر، تولیدکننده داخلی نیز به‌منظور نفوذ در بازار‌های خارجی در تلاش است تا با بهبود کیفیت، مزیت‌های تجاری را به بازارهای خارجی انتقال دهد. نتیجه سیاست‌های درونزای چین این بود که در بلندمدت، کالاهای این کشور در تمامی بازارهای جهانی نفوذ پیدا کردند. با وجود نسخه‌های درونزا، اما در ایران همواره در هر دو گام تولید و تجارت سیاست‌های برونزا در پیش گرفته است. در گام تولید، در دهه‌های اخیر بار‌ها حمایت‌های مصنوعی و زودگذر از بنگاه‌های تولیدی شده که نتیجه آن ایجاد انحراف در بازار و شکست کیفی تولیدات بوده است. درخصوص سیاست‌های تجاری نیز به‌جای اینکه سیاست ارزی تقویتی در پیش گرفته شود، از یک‌طرف با سرکوب ارزی نوسانات مختلف به صحنه اقتصادی وارد شده و از طرف دیگر، با وضع‌تعرفه‌های انحراف‌زا بر واردات برخی کالاها، بنگاه‌های تصنعی غیر‌رقابتی ایجاد شده‌اند؛ بنابراین تجربه دنیا حاکی از آن است که در گام اول لازم است اقتصاد ایران سیاست‌های پولی و مالی را در قالب اصلاح رویه‌ها، در راستای بهبود سرمایه‌گذاری و ترغیب عوامل بازار به سمت بازار تولید کالاها و خدمات سوق دهد. در گام دوم نیز لازم است سیاست‌های تجاری در قالب آزادسازی بازار ارز، کانال انتقال مزیت‌های نسبی داخلی را بهبود بخشند.