عدم‌انجام این تکلیف قانونی توسط دستگاه‌های مسوول، یکی از انگیزه‌های ارائه «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولیدی» شد. واکاوی‌ها بیانگر آن است که مهم‌ترین ایراد «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولیدی»، پیشنهاد افزودن ستادی به ستادهای موجود و حتی در حال تشکیل با هدف واحد است. این در حالی است که آسیب‌شناسی‌ها نشان می‌دهد مباحثی که تاکنون به تفصیل راجع به انواع ستادها و نهادهای ملی و استانی، با وظیفه حمایت از تولید و رفع موانع سرمایه‌گذاری مطرح شده، با هدف تاکید بر تعدد و تکثیر چنین نهادهایی در کشور صورت گرفته است. ادعای اصلی این است که تعدد و تکثر قارچ‌گونه چنین نهادهایی، نه‌تنها به دستیابی به هدف قابل‌تقدیر حمایت از سرمایه‌گذاری و تولید کمکی نکرده، بلکه در موارد زیادی به همپوشانی‌ها و اختلافات صلاحیتی، موازی‌کاری‌ها و اختلال‌های نهادی انجامیده است. «بازوی پژوهشی مجلس» در گزارشی پیشنهاد داده با توجه به نهادها و ستادهای موجود در کشور که وظایف و اختیارات آنها به‌نحوی به موضوع حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری مربوط است، در جهت خلاف طرح پیشنهادی، به سمت ادغام و کاهش نهادهای موازی و هم‌عرض گام برداشت و بدین وسیله، کارآیی و اثربخشی سیاست‌ها و قوانین مربوط را افزایش داد. بررسی‌ها حاکی است اکنون «شورای برنامه‌ریزی استان» که بالاترین نهاد تصمیم‌گیری و نظارت در خصوص توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سطح استان‌ها محسوب می‌شود، مناسب‌ترین نهاد برای ایفای کارکرد مهم «ضرورت حذف بوروکراسی‌های اداری، در زمینه حمایت از سرمایه‌گذاری و ایجاد واحدهای تولیدی است. اما در سطح ملی، طبق ماده واحده «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، ستاد تسهیل و رفع موانع تولید می‌تواند کارکردهای برشمرده شده در طرح را در جهت حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری و تسهیل فرآیندهای صدور مجوزهای کسب‌وکار را انجام دهد. این در حالی است که باید محورهایی همچون پرهیز جدی از ایجاد نهادهایی با عناوین مختلف برای انجام کار ویژه‌های واحد و یکسان و در گام بعد، انحلال‌ نهادهای موازی با صلاحیت‌های همپوشان در جهت افزایش کارآمدی، مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گیرد.

جزئیات یک طرح

در صدر ماده واحده «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولیدی» مقرر شده است: از تاریخ تصویب این طرح کمیته‌ای در استانداری‌ها با کلیه اختیارات لازم برای تصمیم‌گیری در حوزه تولید و اشتغال تشکیل و تصمیمات این کمیته، حکم مصوبه برای کلیه وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی را خواهد داشت. در تبصره‌های ماده واحد پیشنهادی، پیش‌بینی شده که کمیته مذکور در استان‌ها به ریاست استاندار و در شهرستان‌ها به ریاست فرماندار تشکیل می‌شود و «درخواست‌های سرمایه‌گذاری یا سایر درخواست‌های مرتبط با حوزه اشتغال یا تولید» به این کمیته‌ها ارسال خواهد شد. این طرح بدون اشاره و در نظر داشتن مفاد متعدد قانونی ناظر بر صدور مجوزهای کسب‌وکار در طول سال‌های اخیر تدوین شده است. با توجه به نظام پیچیده مجوزها در کشور به‌نظر می‌رسد به هیچ‌وجه امکان قانونی و عملی بررسی و صدور مجوزها ظرف سه هفته در کمیته‌هایی در استان‌ها یا شهرستان‌ها به نحوی که در طرح ارائه‌شده پیش‌بینی شده، وجود ندارد. حتی نظام قانونی ساماندهی مجوزها و دستگاه‌های متعدد ستادی نیز همچنان قادر به تسهیل و تسریع صدور مجوزها نبوده‌اند و با نقایص و موانع متعددی مواجهند.

ضرورت رفع موانع تولید و سرمایه‌گذاری، به‌ویژه تسهیل و تسریع مجوزهای صدور کسب‌وکار، سبب ایجاد نهادهای متعدد شده است؛ از جمله شورای برنامه‌ریزی استانی، ستاد تسهیل و رفع موانع تولید، ستاد اقتصاد مقاومتی و ستاد مرکزی و ستادهای استانی پیگیری اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در قوه‌قضائیه. با توجه به نهادها و ستادهای موجود در کشور که وظایف و اختیارات آنها به نحوی به موضوع حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری مربوط است، به‌نظر می‌رسد در جهت خلاف طرح پیشنهادی، باید به سمت ادغام و کاهش نهادهای موازی و هم‌عرض گام برداشت و به آن وسیله، کارآیی و اثربخشی سیاست‌ها و قوانین مربوط را افزایش داد.

با توجه به ترکیب و همچنین وظایف اختیارات تشریح شده در ماده (۳۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور برای شورای برنامه‌ریزی استان، به‌نظر می‌رسد مناسب‌ترین نهاد برای ایفای کارکردی که ارائه‌دهندگان طرح مدنظر دارند، شورای مذکور باشد، اما در سطح ملی، طبق ماده واحده «قانون الحاق موادی به قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، «ستاد تسهیل و رفع موانع تولید» می‌تواند کارکردهای برشمرده شده در طرح را برای حمایت از تولید و سرمایه‌گذاری انجام دهد. براساس آنچه گفته شد، رد کلیات طرح مورد بررسی پیشنهاد می‌شود.

سوابق صدور مجوزهای کسب‌وکار

براساس ماده (۷) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصلی ۴۴ قانون اساسی» و اصلاحات آن براساس ماده (۳) «قانون اصلاح (۱)، (۶) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» و ماده (۵۷) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، اکنون هیاتی با عنوان «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار»، مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی، مسوولیت تسهیل و تسریع صدور مجوزها را بر عهده دارد. طبق تبصره «۳» ماده (۷)، این هیات موظف است حداکثر تا مدت سه‌ماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب‌وکار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه‌ها و مانند اینها را به نحوی تسهیل و تسریع کند و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب‌وکار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحا به صورت آنی و غیر حضوری و راه‌اندازی آن کسب‌وکار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.

نکته قابل توجه این است که در نظام قانونی فعلی، راه‌اندازی هر کسب‌وکار، منوط به اخذ انواع مجوزهایی است که هر یک مستند به مفادی قانونی یا مقرراتی هستند. به طوری که دبیرخانه هیات مقررات‌زدایی مستقر در معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، در کتاب «مجوزهای کسب‌وکار در دولت یازدهم: از مستندسازی تا اصلاح» تصریح کرده است: تا شهریور ۱۳۹۶ تعداد ۲۱۱۱ مجوز احصا شده است. با توجه به بررسی مبانی قانونی و ضروری وجودی مجوزهای دستگاه‌های اجرایی کشور در جلسات کمیته تخصصی هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار، ۸۰۹ مجوز وزارتخانه‌های ارتباطات و فناوری اطلاعات، جهاد کشاورزی، صنعت، معدن و تجارت، نیرو، حفاظت محیط‌زیست، بورس و اوراق بهادار و بیمه مرکزی ایران مورد بررسی قرار گرفته است. از مجموع مجوزهای یاد شده ۳۹۱ مجوز حذف، ۳۰ مجوز اصلاح، ۱۳۴ مجوز ادغام شده و در نهایت ۳۴۰ مجوز در هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار تصویب شده است.

در گزارش نظارتی اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس نیز نشان داده شده است که با گذشت بیش از سه سال از تصویب ماده (۵۷) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، ۳۸ درصد کل مجوزهای شناسایی شده، توسط هیات مقررات‌زدایی بررسی شده‌اند. همچنین در مجموع، صرفا مجوزهای ۷ دستگاه از ۳۷ دستگاه اصلی صادرکننده مجوزها در هیات مقررات‌زدایی بررسی شده و به این ترتیب، تکلیف قانونی هیات که قرار بود در ظرف سه ماه انجام شود، همچنان به انجام نرسیده است. با توجه به نظام پیچیده مجوزها در کشور، به هیچ‌وجه امکان قانونی و عملی بررسی و صدور مجوزها ظرف سه هفته در کمیته‌هایی در استان‌ها یا شهرستان‌ها، وجود ندارد. حتی چنان که گفته شد، نظام قانونی ساماندهی مجوزها و دستگاه‌های متعدد ستادی نیز همچنان قادر به تسهیل و تسریع صدور مجوزها و دستگاه‌های متعدد ستادی نیز همچنان قادر به تسهیل و تسریع صدور مجوزها نبوده‌اند و با نقایص و موانع متعددی مواجه‌اند.

سوابق قانونی مجوزدهی استان‌ها

به نظر می‌رسد یکی از پیش‌فرض‌های «طرح تشکیل کمیته جذب سرمایه‌های داخلی و صدور مجوز ایجاد واحدهای تولیدی»، این است که رسیدگی به صدور مجوزها در استان‌ها و شهرستان‌ها و به اصطلاح «تمرکززدایی» از فرآیند صدور مجوزها، می‌تواند به تسهیل و تسریع فرآیند صدور مجوزها بینجامد، اما تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که تمرکززدایی در این موضوع راه به جایی نبرده و قانون‌گذار به‌رغم تمرکززدایی در مقطعی خاص، به سمت متمرکز کردن صدور مجوزها تغییر جهت داده است.

پیش از اصلاح قانون، «ستاد سرمایه‌گذاری استان» مکلف بود ظرف مدت ۱۵ روز از تاریخ دریافت اعتراض، به موضوع رسیدگی کرده و در صورت وارد دانستن اعتراض، رئیس ستاد دستور تجدید رسیدگی به تقاضای متقاضی را صادر کند و اشخاصی که در صدور مجوز کسب‌وکار اخلال یا اهمال کرده‌اند را به هیات تخلفات اداری ذی‌ربط معرفی می‌کند. اما با اصلاح قانون، اکنون در صورتی که هر یک از مراجع صادرکننده مجوز کسب‌وکار از ارائه مجوز در ظرف زمانی تعیین شده در پایگاه اطلاع‌رسانی یاد شده امتناع کند، برای متقاضی مجوز این امکان فراهم شده که ضمن شکایات حضوری یا الکترونیک به مرکز ملی رقابت، کتبا از بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا استاندار مربوط، تسریع در صدور مجوز مورد نیاز خود را درخواست کند. بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا استاندار مربوط موظف است ظرف حداکثر هفت روز کاری از تاریخ ثبت درخواست، زمینه صدور فوری مجوز مورد درخواست را فراهم کند. به این ترتیب، ستادهای سرمایه‌گذاری استانی دیگر نقشی در این باره ندارند.

به احتمال بسیار زیاد، عدم‌توفیق ستادهای سرمایه‌گذاری استان در گشودن گره‌های صدور مجوزهای کسب‌وکار، مهمترین دلیل واگذاری این کار ویژه به بالاترین مقام دستگاه اجرایی یا استاندار مربوط بوده است. بنابراین، بازگرداندن این کار ویژه به کمیته‌ای در استانداری‌ها یا فرمانداری‌ها، آزمودن راهکاری است که پیش‌تر آزموده شده و قانون‌گذار آن را بی‌ثمر دانسته است. علاوه بر آنچه گفته شد، عملکرد ستادهای سرمایه‌گذاری استانی در مرکز پژوهش‌های مجلس ارزیابی شده است. چنان‌که از مفاد گزارش‌های مذکور استخراج شد، ستادهای سرمایه‌گذاری استان که مرجع رسیدگی به اعتراض فعالان اقتصادی محسوب می‌شدند، به نحو شایسته، فعال نبودند. طبق اظهارنظر کارشناسان مربوط، یکی از مهم‌ترین عوامل این وضعیت، ناشناخته بودن وجود چنین ستادی برای فعالان اقتصادی بود. نکته مهم دیگر اینکه اعضای تشکیل‌دهنده این ستاد، متشکل از مقاماتی بودند که به احتمال بسیار زیاد، از عملکرد خود آنها شکایت صورت می‌گرفت. طبعا نمی‌توان انتظار داشت شکایت از مقامی که خود عضوی از هیات رسیدگی‌کننده به شکایت است، توسط فعالان اقتصادی جدی گرفته شود و از آنان انتظار داشت به مرجعی با ترکیب در نظر گرفته شده مراجعه و شکایت کنند. همچنین عدم‌آموزش کافی نیروی انسانی در مورد ماموریت و کارکرد ستادها، نگرانی بخش خصوصی از کارشکنی‌های آتی دستگاه اجرایی متشاکی، عدم‌تناسب کارآمد چارت سازمانی ستادها (استانداران به‌عنوان زیرمجموعه‌ای از وزارت کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی به‌عنوان مسوول ستادها) و ضعف تناسب الزامات فنی ستاد با حلقه‌های قبلی و بعدی (برای نمونه ساختار و وظایف اعضای ستاد و نحوه پیگیری شکایات تا حصول یک نتیجه قطعی) به‌عنوان دلایل عدم‌توفیق ستادهای سرمایه‌گذاری استانی ذکر شده است.