دولت تلاش داشت در محیط‌های شهری طبقات حقوق‌بگیری را که کم‌و‌بیش تحت‌حمایت آن قرار داشتند، به‌وجود آورد، طبقاتی که شرایط اقتصادی خود را مرهون دولت بودند و نقشی در تولید اقتصادی نداشتند. از طرف دیگر، دستگاه دیوان‌سالاری به‌جای آنکه وسیله‌ای برای اداره امور کشور باشد، به ابزاری برای ارعاب مردم مبدل شد. در عین حال حکومت با اتکا به این دستگاه دیوان‌سالاری، نفوذ خود را به تمامی نقاط دور و نزدیک گسترش داد. بر این اساس دخالت دولت در امور اقتصادی و خدمات و مسائل سیاسی و نظامی و فرهنگی و به‌طور کلی همه‌ ابعاد زندگی روزبه‌روز گسترده‌تر شد. در هر بخش از فعالیت، ده‌ها اداره وجود داشت، هر اداره شعبی در مراکز استان و شهرها و حتی بخش‌های روستایی دایر کرد و حیطه قدرت حکومت مرکزی را به اقصی‌نقاط کشور تسری داد. بنابراین در سراسر دوره سلطنت شاه، ماشین اداری دولت رو به گسترش بود، به‌ویژه در دهه پایانی آن آهنگ این گسترش در استان‌های مربوط به نیمه‌ شمالی کشور شتاب بیشتری پیدا کرد.

مستخدمین دولت از ۶/ ۷ درصد در سال ۱۳۳۵ به ۷/ ۹ درصد در سال ۱۳۴۵ و با روند صعودی به ۱۹ درصد در سال‌ ۱۳۵۵ افزایش یافتند. در مجموع دولت ۱۰ تا ۱۲ درصد نیروی کار را در استخدام خود درآورده بود. به‌علاوه به علت تمرکز امور رفاهی، آبادانی و آموزشی در شهرها و مراکز استان‌ها، بخش عمده کارکنان دولت در شهرها مقیم بودند و شمار به مراتب کمتری از کارکنان دولت در روستاها فعالیت داشتند. در سال ۱۳۵۰ تعداد ۶۹۲۹۰۰ نفر از کارمندان دولت در مناطق شهری مشغول به‌کار بودند، این در حالی بود که تعداد کارمندان دولت در مناطق روستایی به ۸۱۹۰۰ نفر می‌رسید. دستگاه اداری کشور در شهرها آنچنان رشد یافته بود که از هر دو نفر  با کار تمام‌وقت، یکی برای دولت کار می‌کرد.

از سوی دیگر افزایش کارمندان در تهران نسبت به سایر شهرها قابل‌توجه بود و از ۴۵۰ هزار نفر کارکنان دولت در کل کشور در سال ۱۳۳۵، ۵/ ۳۴ درصد آنها در تهران کار می‌کردند و این نسبت در سال ۱۳۴۵ به ۳۷ درصد و در سال ۱۳۵۰ به ۸/ ۴۲ درصد افزایش پیدا کرد؛ در بقیه استان‌ها این جمعیت از ۵/ ۶۵ درصد در سال ۱۳۳۵ به ۲/ ۵۷ درصد در ۱۳۵۰ کاهش یافت. بخش بزرگی از کارکنان دولت را کارمندان شاغل در وزارتخانه‌های دولتی که مشمول قانون استخدام کشوری بودند، تشکیل می‌داد. در سال ۱۳۵۳ شمار این افراد بالغ‌بر ۳۰۴ هزار نفر بود که اکثریت آنها در وزارتخانه‌های آموزش و پرورش، بهداری، دارایی، کشاورزی و راه‌و‌ترابری تمرکز پیدا کرده بودند. وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی تقریبا در همه امور کشور و در همه زمینه‌ها دخالت می‌کردند و حضور ماموران و کارکنان دولت در همه‌جا و برای هر کاری پیدا بود.

از امور بازرگانی کلی و جزئی گرفته تا ایجاد کاباره و تفریحگاه و... تغییر در پایگاه طبقاتی نمایندگان مجلس شورای ملی خود بیانگر افزایش شمار نمایندگان وابسته به مشاغل دولتی بود. حدود ۶۰ درصد نمایندگان دوره بیست و یکم در ردیف کارمندان  دولت بودند، ولی نسبت این گروه در ادوار بعدی رو به فزونی گذاشت و به حدود ۷۶ درصد در دوره بیست و دوم و ۶۵ درصد در دوره بیست و سوم رسید که در مقایسه با ادوار سه‌گانه مشروطیت، نسبت این گروه از نمایندگان با ۴۴ درصد کارمندان دولت در دوره اول مشروطیت و ۳۹ درصد در دوره دوم و ۴۶ درصد در دوره سوم، در تاریخ ترکیب گروه‌های شغلی نمایندگان مجلس بی‌سابقه بود.

رشد نظام اداری، نیاز روزافزون به تکنیسین‌ها و مدیران در همه سطوح چه در بخش دولتی و چه در بخش خصوصی و گسترش سریع سوادآموزی، منجر به گسترش طبقه متوسط شد که شامل صاحبان حرفه‌های آزاد، کارمندان دولتی و تکنیسین‌های بخش خصوصی و روشنفکران بودند. سال‌های ۱۳۵۵-۱۳۴۵ میزان این طبقه جدید بیش از ۶۰ درصد افزایش یافت. در اواسط دهه پنجاه، بیش از نیم میلیون نفر از ایرانیان شاغل، بخشی از طبقه متوسط نوین بودند. انقلاب سفید و مخصوصا اجرای قانون اصلاحات ارضی و به‌دنبال آن کاهش قدرت عمده مالکان در برابر اهمیت یافتن کارمندان اداری که روزبه‌روز رو به افزایش بود، به‌تدریج موجبات تسلط بخشی از طبقه متوسط نوین را در اداره امور کشور فراهم کرد و برخی از این افراد به‌ویژه از طریق ورود به دستگاه قانون‌گذاری به‌تدریج جای اشراف و عمده مالکان را گرفتند. از آنجا که وسعت دیوان‌سالاری حکومتی گسترده‌تر شد، فرصت‌های کاری جدید در سطوح بالای دیوان‌سالاری در اختیار طبقه متوسط نوین قرار گرفت.

غالبا اشتغال در دیوان‌سالاری حکومتی بسیار جذابیت داشت. به‌ عبارتی بخش بزرگی از اعضای طبقه متوسط جدید کنشگران اصلی در نوسازی‌های حکومت در دوره پهلوی بودند. این وضعیت سبب شد تا بسیاری از افراد طبقه متوسط نوین به‌ویژه کارمندان اداری که از وضع موجود خشنود بودند در حکومت جایگاه خاصی پیدا کنند. علاوه‌بر این، فشارهای مستمر سیاسی سبب شد تا بیشتر بخش‌های طبقه نوین، فاقد سازمان سیاسی خاص خود شوند. در حقیقت طبقه متوسط جدید شهری، توسعه‌یافته بود لیکن نقش مهمی در ساختار سیاسی کشور نداشت. در نتیجه به‌رغم افزایش شدید طبقه متوسط جدید، سطح بسیج اجتماعی آن به مقدار فراوانی در اواخر دهه ۱۳۵۰ کاهش یافته و در مقایسه با دهه ۱۳۳۰ و اوایل دهه ۱۳۴۰ خطر کمتری را متوجه حکومت می‌کرد. دقیق‌تر اینکه فرآیند مدرنیزاسیون کشور تنها منجر به گسترش طبقه حقوق‌بگیر اداری شده و این طبقه عملا از نظام تصمیم‌گیری سیاسی جدا مانده بود. درنتیجه روشنفکران مستقل از دولت در این دو دهه، رشد ناچیزی داشتند. فقط یک درصد از نیروی کار طبقه متوسط در آستانه انقلاب در زمره نویسندگان، روزنامه‌نگاران، نقاشان و دیگر هنرمندان قرار داشتند که این تعداد به‌طور کلی حدود ۱۳ هزار نفر برآورد می‌شد. تعداد روحانیون و متولیان امور دینی اندکی بیش از این مقدار و حدود ۲/ ۱ درصد نیروهای باسواد کشور بود که حدودا شانزده هزار تن تخمین‌زده می‌شدند.

به دلیل امکانات استخدامی کنترل‌شده در دانشگاه‌ها و سازمان‌های پژوهشی، بسیاری از مخالفان منفذی برای اظهارنظر آزادانه نداشتند و به‌گونه‌ای در دستگاه اداری کشور هضم شده بودند. درواقع ابزار استخدام در مراکز اداری اهرمی بود برای اینکه مخالفت‌ها شکلی نهانی پیدا کند؛ زیرا هرگونه بروز و ظهور علنی مخالفت‌ها، منجر به منع استخدام در دوایر دولتی می‌شد. علاوه‌بر آن تلاش شد مخالفان سیاسی سابق هم جذب سازمان‌های دولتی شوند که ترکیب کابینه هویدا در اوایل دهه پنجاه نشان‌دهنده آن است که برخی از جریانات سیاسی مملکت در دولت حضور داشتند. برای نمونه در یکی از کابینه‌ها هفت وزیر از توده‌ای‌های سابق بودند. افزایش درآمدهای نفتی دولت در دهه پنجاه شمسی، علاقه‌مندی به ورود در دستگاه‌های اداری را افزایش داده بود، اما هیچ‌کدام از این عوامل، نتوانست وفاداری بخش اداری را به حکومت شاه تضمین کند. در حقیقت در تمام این سال‌ها به موازات رشد دیوان‌سالاری که منجر به رشد طبقه متوسط جدید شهری شده بود، فرآیند محرومیت این طبقه از مشارکت فعال در امور مدنی و سیاسی هم شکل گرفت. همین دوگانگی نامتوازن باعث شد هنگام وقوع انقلاب، این بدنه اداری با تمام توان خود به انقلاب بپیوندد.

بخشی از مقاله‌ای به قلم: حسین آبادیان، معصوم یاراحمدی، علی‌رضا علی‌صوفی و مهدی صلاح.

منبع: فصلنامه علمی – پژوهشی تاریخ اسلام و ایران دانشگاه الزهرا، سال ۲۷، شماره ۳۶، زمستان ۱۳۹۶