یکی از نخستین اصلاحات در حوزه مالیه توسط امیرکبیر صورت گرفت. او در یک اقدام اولیه به این منظور کوشید تا مشکل کمبود عایدات نسبت به هزینه‌های کشور را جبران کند. در نخستین اقدام تلاش شد از هزینه‌های دولت و دربار بکاهد. این اصلاحات تا آنجا پیش رفت که حتی برای شاه که تا پیش از آن بی‌حساب از خزانه سهم می‌برد مقرری تعیین شد. اوضاع مالیاتی وضعیت دیگری بود که ساماندهی به آن در اولویت اصلاح قرار گرفت. در نخستین گام تلاش شد مالیات حکام ولایات را که تا پیش از آن از پرداخت مالیات سرباز می‌زنند، وصول کند تا از این گذر کمبود بودجه جبران شود. به علاوه با رسم دیرپای رشوه‌گیری که در ساختار اداری ایران معمول بود مقابله کرد. به این ترتیب در میان هفت وزارتخانه‌ای که برای این دوره تعریف شده بود، وزارت مالیه نقش مهمی داشت و اصلاحات صورت گرفته در چارچوب آن بخش مهمی از فعالیت‌های اصلاحی دوران امیرکبیر را شامل می‌شد.

منابع درآمد دولت

در این زمان منابع عمده در آمد دولت شامل مالیات‌های مستقیم از جمله مالیات بر اراضی مزروعی، احشام و اغنام، کسبه و اهل حرفه و مالیات بر معادن می‌شد. نکته‌ای که در مورد مالیات‌ها اوضاع را پیچیده می‌کرد، یکسان نبودن منشأ مالیات‌ها و نحوه وصول آنها بود. البته این امر تا حدود زیادی ناشی از وضعیت معیشتی، اوضاع جوی و استعدادهای اقتصادی حاکم بر مناطق مختلف کشور بود. در مناطق شهری مالیات برای کسبه و تجار وضع می‌شد. در نواحی روستایی زمین محلی برای دریافت مالیات بود و در میان ایلات و عشایر، احشام و اغنام منبع عمده اخذ مالیات به‌حساب می‌آمدند. در بسیاری از موارد این انصاف حکام محلی بود که میزان آن را تعیین می‌کرد و حتی سهم دولت نیز تا حدود زیادی بستگی با همکاری آنها با دولت مرکزی داشت.

درآمد عمده دیگری که دولت می‌توانست انتظار تامین بودجه را از منبع آن داشته باشد، «عایدات گمرکی» بود. این بخش از درآمد اما به‌طور مستقیم توسط دولت وصول نمی‌شد بلکه تا سال ۱۲۷۸ه.ش دولت گمرکات را به اشخاص که عمدتا از ایلات مناطق مرزی بودند، اجاره می‌داد و سهمی از آن را دریافت می‌کرد. با این حال گمرک نیز به‌زودی در زمره امتیازات این عصر به بیگانگان سپرده شد و در ابتدا روسیه و سپس انگلیس موفق شدند سهم کمتری را برای کالاهای وارداتی خود پرداخت کنند که این امر به‌زودی باعث به هم خوردن توازن در بازار و غیرقابل رقابت شدن کالاهای ایرانی در برابر اجناس خارجی شد. ورود نوز بلژیکی به مجموعه گمرک ایران و ریاست او نیز نه‌تنها کار را آسان‌تر نکرد بلکه بر پیچیدگی امور افزود.

پست و تلگراف منبع درآمد دیگری بود که آن نیز به یک هیات اتریشی واگذار شد و از این رهگذر نیز مبالغی از درآمد به دولت تعلق می‌گرفت. ضرابخانه دولتی در اختیار وزارت مالیه قرار داشت. پس از تاسیس بانک شاهنشاهی این بانک متولی ضرابخانه شد و در دوره مظفری اداره آن به وزارت داخله واگذار شد. ضرابخانه نیز برای مدتی به بلژیکی‌ها سپرده شد و بخشی از در آمد آن در اختیار دولت قرار می‌گرفت. خالصه‌جات از دیگر منابع اصلی درآمدهای دولت‌ها در ایران به‌شمار می‌رفت و در دوره‌های مختلف بسته به میزان اقتدار و حوزه نفوذ دولت‌ها، میزان خالصه‌جات نیز متفاوت بود. کار تصاحب زمین‌ها به‌عنوان خالصه در دوره قاجار نیز ادامه داشت و حاصل این زمین‌ها یکی از منابع درآمد به‌شمار می‌رفت.

معادن ایران در این زمان چندان قابلیت استفاده نداشتند. نخست آنکه وسایل مناسب به منظور حفاری وجود نداشت و گذشته از آن حتی اگر کسانی امکان حفاری پیدا می‌کردند، به جهت فقدان راه‌های ارتباطی مناسب کار حمل‌ونقل آنها با دشواری مواجه بود. به علاوه چون در ایران صنایع چندانی برای بهره‌برداری از معادن وجود نداشت، همین مقدار کشف و حمل شده را نیز باید به‌صورت خام به فروش می‌رساندند. به این ترتیب اگرچه معادن بسیاری در خاک ایران وجود داشت اما در آمد آن چندان قابل‌توجه نبود. گذشته از این منابع، دولت از طریق پاره‌ای از امور اداری نیز کسب درآمد می‌کرد. صدور تذکره عبور و مرور و جواز برای مسافران از جمله این درآمدها بود. به مرور امتیازات نیز در زمره درآمدهای اصلی دولت قرار گرفت که هم به‌صورت داخلی به‌شماری از رجال و شاهزادگان و هم به کشورهای خارجی اعطا می‌شد.

30 (2)

چالش‌های نظام مالی ایران

زمانی‌که کشوری بر سر راه‌ارتباطی غرب به شرق قرار دارد، باید از وضعیت ممتاز اقتصادی برخوردار باشد. یعنی دست‌کم رونق تجارت می‌توانست اوضاع اقتصاد ایران را سامان دهد اما فقدان مدیریت موجب شد چنین فرصتی خود زمینه‌ساز بحران شود. از یکسو توجهات سیاسی از طرف قدرت‌های جهانی را افزایش داد و از سوی دیگر تجارت در این محدوده که آزادی رفت و آمد را در پی داشت، موجب نوعی آزادی پولی نیز شد. وضع به‌گونه‌ای بود که کاروان‌های شرقی با پول‌های آسیایی و قافله‌های غربی با مسکوکات مناطق اطراف مدیترانه مایحتاج خود را در ایران تهیه می‌کردند. به این ترتیب پول‌های مختلفی در کشور رواج داشت و سیستم خاصی در جهت کنترل نوع معاملات وجود نداشت.

۱) بحران پولی

در طول قرن نوزدهم پول ایران روندی نزولی را سپری می‌کرد. به این ترتیب قیمت‌ها بالا می‌رفت و در نتیجه آن نه تنها مردم قدرت خرید خود را از دست می‌دادند، بلکه دولت نیز نمی‌توانست هزینه‌ها و مخارج خود را کنترل کند و به این ترتیب روزبه‌روز مقروض‌تر می‌شد و دست به دامان خارجی‌ها به منظور استقراض می‌شد. درست در همین میانه که مصلحان ایرانی می‌کوشیدند شاه را با تحولات دنیای جدید آشنا کنند، خزانه خالی بود و این امر نیز دلیل دیگری برای وام‌های خارجی شد.

کاهش ارزش پول ایران علل گوناگونی داشت. در این زمان پول ایران عمدتا مبتنی بر نقره با پشتوانه طلا بود. با کاهش قیمت جهانی نقره، همه کشورهایی که پول رایج آنها وابسته به نقره بود، لاجرم با کاهش ارزش پول خود مواجه شدند اما در مورد ایران عامل دیگری نیز در کنار این امر وجود داشت و آن وزن و عیار سکه‌های داخل ایران بود که با کیفیت مرغوبی ضرب نمی‌شد. چراکه سیستم مرکزی نظارت مرکزی بر اوزان وجود نداشت و در هر ولایتی به‌گونه‌ای جداگانه بر این امر نظارت می‌کردند. البته این کار با رعایت امانت صورت نمی‌گرفت چراکه حکام محلی با دستکاری در ضرب سکه سود سرشاری به جیب می‌زدند. نکته دیگری که کیفیت پول ایران را در برابر ارزهای خارجی نازل کرد، هم شکل نبودن آن به جهت همان مشکل فقدان نظارت مرکزی بود. تا زمانی که قیمت جهانی طلا و نقره دگرگون نشده بود این امر چندان به چشم نمی‌آمد. تغییر این نرخ برابری و تفاوتی که نسبت به نرخ برابری آنها در خارج از کشور وجود داشت، موجب شد که سکه طلا مورد تجارت قرار بگیرد.

به این ترتیب افراد سکه‌های طلا را از کشور خارج می‌کردند و می‌توانستند مقدار و درصد بیشتری نسبت به ایران سکه نقره وارد کند و از این رهگذر سود کلانی به دست آورند. در این شرایط مقدار طلا به‌عنوان پشتوانه پول به شکل قابل ملاحظه‌ای کاهش یافت و البته مشکل به اینجا ختم نمی‌شد. دخالت دولت به منظور حل مشکل، اوضاع را حادتر کرد. یعنی دولت به جای تلاش در تغییر نرخ برابری مسکوکات، اقدام به جمع‌آوری سکه‌های طلا کرد که این امر به احتکار هرچه بیشتر طلا و نایاب شدن آن انجامید. ورود دستگاه ضرب سکه و ضرب پول سیاه و سکه مسی برای امور روزمره نیز کاری از پیش نبرد. با افزایش نرخ جهانی مس، نرخ برابری پول سیاه در برابر قران نقره افزایش پیدا کرد البته در آن زمان گفته می‌شد که این تغییر برابری در نرخ‌ها از سوی دربار دنبال می‌شود تا به موجب آن سودی به دست آورده و کمبود بودجه خود را جبران کند.

۲) بحران تجاری

راه‌حل دیگری که از سوی دولت ایران برای جبران نقصان مالی دنبال شد، باز کردن درهای کشور به منظور ورود سرمایه‌های خارجی بود ولی چون در شرایط ضعف با قدرت‌های خارجی مواجه می‌شد اغلب قراردادها به‌صورت امتیاز بود و ماهیت استعماری داشت. ایران به‌‌رغم موقعیت سوق‌الجیشی مناسبی که داشت، فاقد راه‌های ارتباطی برای تسهیل عبور و مرور بود و برای نیل به سایر مقاصد کشورهای خارجی ناچار بودند ابتدا راه‌های ارتباطی را در ایران تسهیل کنند. به این ترتیب ماهیت اغلب قراردادهای خارجی در دوره اول واگذاری امتیازات، مربوط به راه‌های شوسه و راه‌آهن شمال و جنوب بود که به روسیه و انگلستان واگذار شد.

در زمینه تجارت نیز ایران نمی‌توانست چندان دست بالا را داشته باشد چون یک جامعه کشاورزی چیز چندانی برای صادرات نداشت. در کنار محصولات کشاورزی، مقداری مواد خام نیز به کشورهای اطراف، روسیه و انگلستان صادر می‌شد. در مقابل نه در داخل ایران اعلام نیازی برای ورود صنایع وجود داشت و نه کشورهای خارجی مایل بودند از سود سرشار واردات کالاهای مصرفی به ایران صرف نظر کنند. در چنین شرایطی امتیازات گمرکی از یک‌سو و صنعتی بودن اجناس غربی که منجر به کاهش قیمت آنها می‌شد، محصولات ایرانی را به‌طور کامل به حاشیه راند.

۳) بحران مالیات‌ها

اقدام بعدی دولت افزایش میزان مالیات‌ها بود که به نظر نمی‌رسید تصمیم درستی باشد چراکه در شرایطی که دولت در تنگنا به‌سر می‌برد، مردم نیز با تورم فزاینده و افزایش چهار تا هشت برابری نرخ کالاها مواجه بودند. در این زمان مالیات نه به زمین و نه به مالک تعلق می‌گرفت بلکه بر محصولی بود که از زمین حاصل می‌شد که معمولا یک دهم کل محصول را شامل می‌شد. با افزایش نرخ مالیات‌ها این رقم تا حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد افزایش پیدا کرد. حتی دولت به زمین‌دارانی که قبلا مالیات خود را در قالب سهمی از محصول پرداخت می‌کردند، فشار وارد می‌کرد تا آن را به‌صورت نقدی پرداخت کنند.

از ایلات نیز مالیاتی مبتنی بر شمار احشام دریافت می‌شد اما در مقایسه با زارعان در فشار کمتری قرار داشتند. از اموال تجار معمولا مالیات دریافت نمی‌کردند و آنها بیشتر درگیر عوارض گمرکی بودند، با این همه برای این گروه نیز امنیت کافی در سایه حکومت استبدادی وجود نداشت. این جمعیت گاه ناچار می‌شدند به تقاضای دولت پولی را به دولت قرض بدهند که معمولا بلاعوض بود و حتی بسیار پیش می‌آمد که دولت اموال آنها را بدون هیچ ضوابط قانونی تصاحب می‌کرد.

هیچ کدام از این روش‌ها نتوانست کسری بودجه را جبران کند و دولت ناتوان‌تر از همیشه با فشارهای اقتصادی دست به گریبان بود. فشارهایی که باید آن را در کنار دیگر عوامل از دلایل اصلی انقلاب مشروطه ارزیابی کنیم. متعاقب این انقلاب با تشکیل مجلس شورای ملی بخش عمده‌ای از توجهات مجلس مصروف رفع مشکلات اقتصادی شد و در این مسیر برخی از چاره‌اندیشی‌ها از جمله استخدام مستشاران خارجی در دستور کار قرار گرفت.