حسن خوشپور
مدیرسابق دفتر امور بنگاه‌ها و خصوصی‌سازی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی

سال‌های زیادی است که همواره این سوال مطرح می‌شود که علت عدم‌تحقق اهداف و سیاست‌های برنامه‌های توسعه چیست؟ و به‌رغم وقت وانرژی فراوانی که برای تدوین،تصویب و اجرای برنامه‌های توسعه صرف می‌شود، چرا اثربخشی اهداف برنامه‌ها قابل‌توجه نیست. در بسیاری موارد، عدم کارآیی برنامه‌های توسعه تنها در روش‌های برنامه‌ریزی جست‌وجو می‌شود. طرح فرضیاتی درخصوص اینکه برنامه‌های جامع از کارآیی و اثر‌بخشی برخوردار نیستند و برنامه‌ای باید نوشت که به موضوعات یا بخش‌ها یا حوزه‌های خاص بپردازد، نمونه‌ای ازاین فرضیات است. لکن به‌ثمر نرسیدن برنامه‌ها ناشی از دلایل دیگری است. شاید تدوین برنامه‌های جامع یکی از دلایل عدم کارآیی برنامه‌های توسعه باشد؛ ولی عوامل اصلی موثر بر عدم کارآیی، آنهایی هستند که حتی در صورت تدوین برنامه برای حوزه یا موضوع خاص، آن برنامه را نیز از کار می‌اندازند. نظیر سرنوشتی که برای سیاست‌های کلی اصل 44 پدید آمده است. سیاست‌های کلی اصل 44 در بالاترین سطح تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری کشور طراحی و ابلاغ شد و قانون هم برای اجرایی شدن آن از طریق اصلاح قوانین مغایر با سیاست‌ها یا تکمیل بسترهای قانونی موردنیاز تصویب شد. قرار بود یکی از اهداف اساسی سیاست‌های کلی اصل 44 تا پایان سال 1394 محقق شود که نشد. همچنین مقرر شده بود بسیاری از سیاست‌ها و راهکارهای طراحی شده به اجرا درآید که این موارد هم محقق نشد.

مهم‌ترین عوامل عدم تحقق یا به نتیجه نرسیدن برنامه‌ها به شرح زیر است:

1- تاثیر‌پذیری اقتصاد کشور از متغیرها و عوامل محیطی نسبت به ساختار اقتصادی و اجتماعی که در تدوین بودجه‌های سالیانه هم این تاثیر‌پذیری منجر به عدم تحقق اهداف برنامه‌های یک ساله می‌شود.تغییرات قیمت نفت در بازارهای بین‌المللی، اثرات پیمان‌های اقتصادی/ تجاری یا سیاسی منطقه‌ای و بین‌المللی یا تحولات تکنولوژیک فرآیندهای تولیدی، مهم‌ترین تاثیر را برکارکردهای اقتصاد ایران می‌گذارند. مواجهه با این تغییرات در کشور‌های پیشرفته و اثر‌گذار از موضع قدرت و با اقتدار صورت می‌گیرد (تغییر تهدید به فرصت).

2- حضور انحصاری دولت و بخش‌های دولتی در حوزه‌های کسب و کار و بخش‌های اقتصادی و مالی و سهم تعیین‌کننده دولت در فرآیندهای تجاری داخلی و تعاملات کشور به نظام‌های بین‌المللی، ماهیت و محتوای برنامه را تا سطح تدوین ماموریت برای دولت کاهش می‌دهد، از این‌رو برنامه‌نویس دولت و اجراکننده هم دولت است ولی مفاد برنامه و ماموریت‌ها عمدتا نه‌تنها مورد پذیرش بخش‌های خارج از دولت (خصوصی واقعی و غیردولتی) نیست، بلکه در بدنه دولت هم در مورد مفادآن تفاهم کامل وجود ندارد. بنابراین از یک‌سو بخش‌های خارج از دولت مسوولیتی برای تحقق برنامه ندارند و از سوی دیگر در داخل دولت هم مواجهه با احکام و سیاست‌های برنامه مملو از تضادها و هم‌پوشانی‌هاست، به همین دلیل است که نتیجه عملی اجرای برنامه با آنچه برنامه‌ریزی شده، کاملا متفاوت خواهد شد.

3- تفاهم متقابل در بخش‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ جامعه نه‌تنها نسبت به اهداف،سیاست‌های پذیرفته شده و مصوب آن یا پیروی از احکام و تکالیف برنامه وجود ندارد بلکه نسبت به ضرورت داشتن برنامه هم موجود نیست. به‌عنوان مثال برنامه چهارم توسعه بدون هیچ دلیل منطقی با تغییر دولت به فراموشی سپرده شد. در حالی که این برنامه یکی از دوره‌های پنج ساله برنامه بلندمدت کشور (سند چشم‌انداز 1404) را شامل می‌شد. نه‌تنها برنامه چهارم اجرا نشد، بلکه سال‌هایی از دوره زمانی برنامه بلندمدت کشور هم عملا بدون برنامه میان‌مدت توسعه سپری شد.

4- دخالت‌های دولت در حوزه‌هایی که بخش خصوصی انگیزه و قدرت حضور در آنها را دارد، منجر به عدم کارآیی و انحراف در شرایط بهینه تحقق اهداف برنامه می‌شود. در صورتی‌که دولت در اندازه منطقی خود باشد و تنها در مواردی که ضرورت دارد حضور یابد، بخش خصوصی واقعی در راستای صرفه و صلاح و حفظ منفعت خود با کارآیی فعالیت می‌کند. در این شرایط تدوین برنامه از سوی دولت صرفا با هدف ایجاد بسترهای زیربنایی، اساسی و تسهیل‌کننده فعالیت‌ها خواهد بود و ضمن اینکه اهداف برنامه به لحاظ ماهوی همگن و متناسب یکدیگر خواهند شد، برنامه‌های اجرایی و سیاست‌های آن هم از کارآیی بالاتری برخوردار می‌شوند. در حال‌حاضر دامنه دخالت‌های دولت بسیار متنوع، عمیق و وسیع است، بنابراین در مراحل تدوین برنامه عوامل دخالت‌کننده بسیار خواهند بود و در مرحله اجرا نیز بخش دولت با کمبود منابع مواجه و هم محدودیت‌های اجرایی، تحقق اهداف را مشکل می‌کند.

5- اگر فرآیند برنامه‌ریزی به دو مرحله یا مراحل فنی و تخصصی و مراحل سیاسی، مدیریتی و اداری تقسیم شود، تجربه برنامه‌ریزی در ایران نشان می‌دهد همواره مراحل فنی و تخصصی تحت‌الشعاع مراحل سیاسی و اداری قرار گرفته است. مراحل سیاسی و اداری از سوی ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان برنامه (مقامات بالای اجرایی و نمایندگان مجلس شورای اسلامی) شکل می‌گیرد. در صورتی که بررسی تطبیقی نسبت به مفاد لوایح تقدیمی دولت در مورد برنامه با متن تصویب شده آن در مجلس شورای اسلامی انجام می‌شود، تغییرات ایجاد شده که عموما ساختار اصلی برنامه را نیز تحت‌تاثیر قرار می‌دهد، حاکی از همین نکته است. نمایندگان مجلس قانون‌گذاری در مرحله تصویب، اثراتی را بر برنامه می‌گذارند که در بسته‌های برنامه‌ای تعریف شده در مراحل فنی یا موضوعیت ندارند یا انسجام برنامه را به‌هم می‌زنند. به‌طور طبیعی نمایندگان مجلس اهداف سیاسی و اجتماعی خود را تعقیب می‌کنند که ممکن است با اهداف برنامه هم‌سو نباشد.

6- اگر نظام برنامه‌ریزی کامل و تکامل یافته باشد، سلسله مراتب برنامه‌ریزی و اسناد برنامه نیز به‌طور کامل موردتوجه قرار گرفته و ارتباط‌های پیشین و پسین آنها نیز رعایت می‌شود.در این شرایط، تمام جهت‌گیری‌های برنامه در راستای چشم‌انداز بلندمدت کشور موردپذیرش جامعه خواهدبود و ماموریت‌ها و راهبردهای برنامه نیز هماهنگ با مفاد برنامه بلند مدت قابل‌تنظیم است. همچنین برنامه شامل بخش‌های دیگری هم باید باشد.سند ملی آمایش سرزمین که در آن توزیع منابع و امکانات کشور متناسب با قابلیت‌های مناطق مختلف جغرافیایی قابل توزیع است و همچنین جابه‌جایی و استقرار جمعیت که برنامه‌های توسعه مناطق و مجتمع‌های زیستی (برنامه‌های توسعه کالبدی، اقتصادی و اجتماعی شهری) را شامل می‌شود نیزباید در محدوده موضوعی برنامه‌ها قرار گیرد.