اجرا مهم‌تر از افق برنامه

حسن خوشپور کارشناس اسبق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در روش‌شناسی برنامه‌ریزی طول مدت برنامه به عوامل مختلفی بستگی دارد که این عوامل می‌توانند یک کشور را در رسیدن به اهدافش نزدیک‌تر یا دورتر کنند. یکی از این عوامل موضوع برنامه‌ریزی است. بر این اساس هرچه موضوع یک برنامه آرمانی‌تر و کیفی‌تر باشد برنامه بلندمدت‌تر است چون برای تحقق آن آرمان تدوین شده است. بحث دوم اینجا است که بین برنامه‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت کدامیک را باید انتخاب کرد و شرایط تدوین این برنامه‌ها به چه صورتی است. این موضوع بستگی زیادی به میزان ثبات سیاست‌گذاری‌ها و قوانین در جوامع دارد. کشورهایی که در فضای اقتصاد کلان و چشم‌اندازهایشان ثبات وجود دارد می‌توانند اهداف توسعه‌ای و برنامه‌های مالی‌شان را بلندمدت تهیه کرده و به تحقق حداکثری آن نیز امیدوار باشند، اما کشورهایی که معمولا با بحران‌های سیاسی و اجتماعی مواجهند نمی‌توانند برنامه‌های بلندمدت را برای خود در نظر بگیرند و همواره بودجه‌هایشان را با زمان‌بندی کمتر از یک سال می‌بندند.

سومین نکته‌ای که باید در تنظیم برنامه‌ها و نحوه زمان‌بندی اجرای برنامه‌ها در نظر داشت این است که آیا آن برنامه دارای اسناد بالادستی هست یا خیر؟ وقتی در جمهوری اسلامی ایران سند چشم‌انداز ۲۰ ساله تعریف شده که بر اساس آن، آرمان‌ها و اهداف نظام تا افق سال ۱۴۰۴ مشخص شده است، برنامه‌ها باید به گونه‌ای تدوین شود که اهداف این سند محقق شود.

تحولات تکنولوژیک را می‌توان به‌عنوان عامل چهارم در تعیین طول مدت اجرای یک برنامه تعریف کرد. پیش از انقلاب به دلیل آنکه تحولات تکنولوژیک سریع اتفاق نمی‌افتاد و کشور با ضعف شدید زیرساخت‌ها و کمبود ماشین‌آلات روبه‌رو بود، برنامه‌های عمرانی به‌صورت هفت‌ساله تنظیم می‌شد. تحولات دانش فنی اعم از مادی و معنوی در نظام تولید و مالیات‌های اقتصادی به گونه‌ای بود که برای هفت سال وضعیت را پیش‌بینی می‌کردند و برنامه لازم را می‌نوشتند، اما امروز وضعیت متفاوت از گذشته شده و سرعت تغییر و تحولات تکنولوژیک به گونه‌ای است که نمی‌توان یک سال آینده را به راحتی پیش‌بینی کرد. به‌عنوان مثال بررسی تحولات در صنعت مخابرات آنقدر سریع است که حتی ارائه‌دهندگان خدمات این صنعت را دچار غافلگیری کرده است. حال با چنین سرعتی آیا می‌توان برای صنعت مخابرات برنامه ۷ ساله یا ۵ ساله نوشت؟

در حقیقت تحولات فناوری آنقدر سریع رخ می‌دهد که بستر اجرای برنامه به سرعت دگرگون شود، هرچه برنامه کوتاه‌تر باشد از کیفیت مطلوب‌تری برخوردار است؛ بنابراین لازم است چند نکته درباره مبانی فنی برنامه‌ریزی ارائه شود که بر اساس آن عوامل موثر بر انتخاب درست برنامه مورد توجه قرار گیرد.

در ایران نظام برنامه‌ریزی سابقه زیادی دارد، ولی این سابقه صرفا در سازماندهی و مدیریت مراحل تدوین و تصویب خلاصه شده و دو اصل نظارت و اصلاح برنامه مورد توجه جدی واقع نشده است.

به بیان دیگر توجه به تحقق و اجرای کلیه عوامل و مراحل برنامه‌ریزی مهم‌تر از موضوع انتخاب طول مدت برنامه است. به‌عنوان مثال در صورتی که برنامه میان‌مدت با عمر پنج‌سال تدوین می‌شود اگر در فرآیند طراحی برنامه، پیش‌بینی برای نظارت دقیق بر عملکرد برنامه، کارآیی سیاست‌های اجرایی شده و اثربخش تحقق اهداف به‌عنوان هدف نهایی انتخاب شود، طراحان، مجریان و ناظران برنامه، اصلاح برنامه را بر اساس عملکرد مد نظر قرار می‌دهند و هر زمان می‌توان برنامه تدوین شده را بر اساس شرایط روز اصلاح کرد.

از سویی شاید بتوان گفت که طول مدت برنامه زیاد مهم نباشد و آنچه مهم‌تر به‌نظر می‌رسد، ایجاد سیستم نظارتی قوی برای پایش عملکرد برنامه باشد که اگر زمانی برنامه نیاز به تغییر داشت با توجه به شرایط جدید اصلاحات لازم انجام شود و راهکارها تغییر یابد.

در نظام برنامه‌ریزی، برنامه‌های تدوین شده بر حسب زمان اجرا به بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت تقسیم می‌شود. اینکه چه برنامه‌ای دارای چه زمانی است بستگی به موضوع مورد برنامه‌ریزی و شرایط اقتصاد کشور دارد. ممکن است برای یک بنگاه اقتصادی مدت برنامه‌ریزی پنج ساله در نظر گرفته شود که این مدت زمان را در قالب بنگاه‌های اقتصادی برای برنامه‌های بلندمدت در نظر می‌گیرند، اما برای جامعه اقتصادی این مدت زمان مختص برنامه‌های میان‌مدت است.

در برخی کشورها زمان‌بندی بودجه که از کوتاه‌ترین برنامه‌های مالی است، بین دو سال و حتی ۶ ماه است که تعیین زمان آن بستگی به ثبات سیاست‌ها و آرامش و امنیت اجتماعی، سیاسی و اقتصادی دارد.

تدوین هر برنامه با هر مدت لازم است در راستای برنامه بلندمدت کشور باشد.

در کشور ما که هم‌اکنون نیازمند اصلاحات سریع هستیم، تدوین برنامه‌های کوتاه‌مدت کمتر از پنج سال می‌تواند مورد توجه قرار گیرد که مشکلات و نارسایی‌ها را در کوتاه‌ترین زمان ممکن مورد توجه قرار دهد.

به‌عبارت دیگر برش‌های زمانی تدوین برنامه را می‌توان انجام داد، ولی جهت‌گیری‌ها و اهداف آن در راستای برنامه بلندمدت آرمان‌ها و خط مشی‌ها باشد.

با توجه به اینکه برنامه‌های پنج ساله گذشته با صرف زمان و هزینه‌های زیادی طراحی و اجرا شده است که ثمربخشی اهداف آن متناسب با هزینه‌های مادی و معنوی صرف شده برای آنها نیست، نباید مشکل را در طول زمان برنامه جست‌وجو کرد؛ بلکه باید کیفیت برنامه تصویب شده و نحوه اجرای آن را مورد بررسی قرار داد.

در حقیقت برنامه‌های توسعه تدوین شده تاکنون در مراحل تصویب از طریق عوامل مختلف اجرایی و قانونگذاری تغییر کرده و در مراحل اجرای برنامه، آنچه به اجرا درآمده کاملا در جهت برنامه مصوب و پیش‌بینی‌شده نبوده و نظام نظارت بر اجرای برنامه نیز از کارکرد مناسبی برخوردار نبوده است. بدون تردید نمی‌توان انتظار داشت که آنچه در برنامه طراحی پیش‌بینی شده در عملکرد به‌طور واقعی تحقق یافته باشد.