خانه / بورس / سخني با «مجلس» درباره اصلاحيه قانون ماليات‌ها
يادداشت
روزنامه دنیای اقتصاد - شماره 3152 تاریخ چاپ:1392/12/14 بازدید:8907بار کد خبر: DEN-789566
عباس وفادار* محمد كاظم تقدير* با توجه به اينكه اصلاح قانون ماليات‌هاي مستقيم هم‌اكنون در دستور كار مجلس شوراي اسلامي قرار دارد، ضرورت دارد نمايندگان محترم مجلس، به يكي از موارد اساسي كه در لايحه اصلاح قانون ماليات‌هاي مستقيم و اصلاحات بعدي آن مغفول مانده ‌است، يعني مواد قانوني مربوط به مرجع حل اختلاف مالياتي، توجه كافي مبذول فرمايند.
با توجه به ماهيت قانون ماليات‌هاي مستقيم و نيز دستورالعمل‌ها، آيين‌نامه‌هاي اجرايي، بخشنامه‌هاي متعدد، آراي هيات عمومي شوراي عالي مالياتي كه تعداد آنها را بيش از 2 هزار مورد برآورد مي‌كنند و نيز آراي متعدد هيات عمومي ديوان عدالت اداري در ابطال برخي از آنها و همچنين قضاوت ماموران مالياتي در حوزه انجام وظايف و نحوه عمل آنان، در عمده موارد، اختلافات مالياتي به وجود مي‌آيد كه به موجب مواد 216، 244، 247، 249، 257 و تبصره 3 ماده 154 قانون ماليات‌هاي مستقيم، رسيدگي به آنها بر عهده هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي و در صورت اعتراض به آراي اين هيات‌ها، رسيدگي بر عهده هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي تجديد نظر است. به‌طور كلي مي‌توان گفت كه رسيدگي به اعتراض موديان در مورد مطالبه ماليات ناشي از برگ تشخيص ماليات، برگ مطالبه ماليات حقوق، برگ مطالبه ماليات‌هاي تكليفي، طولاني شدن زمان رسيدگي ماموران مالياتي و كارشناسان، عدم پذيرش درخواست مودي نسبت به استرداد اضافه دريافتي از سوي سازمان امور مالياتي (از بابت ماليات عملكرد، تكليفي، حقوق، ارزش افزوده و غيره)، اعتراض به گزارش حسابرسي مالياتي در صورتي‌كه عينا منجر به صدور برگ تشخيص و برگ مطالبه ماليات شود و نيز رسيدگي به تقاضاي صدور قرار توقف عمليات اجرايي، بر عهده هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي است. هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي تجديد‌نظر نيز مرجع رسيدگي به اعتراض موديان مالياتي نسبت به آرا و نيز قرار تامين ماليات صادره از سوي هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي هستند.
با توجه به اينكه اين هيات‌ها مرجع رسيدگي به اختلافات مالياتي بين موديان مالياتي و سازمان امور مالياتي است، تركيب و ساختار آن بايد به گونه‌اي باشد تا بتوانند ضمن حفظ استقلال و به دور از اعمال نفوذ سازمان امور مالياتي، اقدام به رسيدگي و صدور راي كنند. بديهي است در غير اين صورت و در صورت جانبداري از سازمان امور مالياتي، اين هيات‌ها از مسير عدالت خارج شده و اين امر موجب تضييع حقوق موديان مالياتي مي‌شود. به موجب ماده 244 قانون ماليات‌هاي مستقيم: «هر هيات حل اختلاف مالياتي از سه نفر تشكيل خواهد شد:1- يك نفر نماينده سازمان امور مالياتي، 2- يك نفر قاضي بازنشسته. در صورتي كه قاضي بازنشسته واجد شرايطي در شهرستان‌ها يا مراكز استان‌ها وجود نداشته باشد، بنا به درخواست سازمان امور مالياتي كشور، رئيس قوه قضائيه يك نفر قاضي شاغل را براي عضويت هيات معرفي خواهد كرد، 3- يك نفر نماينده اتاق بازرگاني و صنايع و معادن جمهوري اسلامي ايران يا اتاق تعاون يا جامعه حسابداران رسمي ايران يا مجامع حرفه‌اي يا تشكل‌هاي صنفي يا شوراي اسلامي شهر به انتخاب مودي».
با نگاهي به تركيب اعضاي هيات حل اختلاف مالياتي كاملا روشن است كه نماينده سازمان امور مالياتي به‌طور مشخص نمي‌تواند داراي استقلال كامل در صدور راي باشد و بنابراين، مودي در اثبات ادله خود تنها مي‌تواند بر دو عضو ديگر هيات حل اختلاف مالياتي تكيه كند. برخلاف نماينده سازمان امور مالياتي كه وابسته به اين سازمان است، دو عضو ديگر هيات هيچ‌گونه وابستگي به مودي ندارند. باوجود اين تبعيض، در نظر بگيريد كه يكي ديگر از دو عضو هيات حل اختلاف مالياتي به دليل عدم تسلط بر قوانين مالياتي نتواند به درستي به وظايف خود عمل كند و در نتيجه، نسبت به استدلال‌هاي نماينده سازمان امور مالياتي تمايل جانب‌دارانه داشته باشد. طبيعي است در چنين صورتي، شانس مودي در احقاق حق خود به حداقل خواهد رسيد و اين موضوع مغاير با اصل عدالت مالياتي و حقوق شهروندي موديان مالياتي است.
در اينجا شايسته است به بررسي دلايل احتمالي قانون‌گذار در انتخاب قاضي به عنوان يكي از اعضاي هيات حل اختلاف مالياتي بپردازيم. طبيعي است كه هدف قانون‌گذار از انتخاب قاضي به عنوان يك عضو هيات، انتخاب فردي مستقل و مسلط به قانون به خصوص قوانين و مقررات مالياتي و داراي تجربه در مسائل مالياتي بوده است كه در عين حال بتواند اصل تناظر را نيز رعايت كند تا با حضور وي در جلسات هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي، بتوان از تضييع حقوق موديان مالياتي توسط سازمان امور مالياتي جلوگيري كرد. به نظر مي‌رسد بنا به دلايل زير، در شرايط كنوني حضور يك قاضي در جلسات هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي به عنوان يك عضو، به تنهايي نمي‌تواند به نحوي شايسته منجر به احقاق حق موديان مالياتي كه داراي اختلاف با سازمان امور مالياتي هستند، بشود:
1- محتواي اين ماده قانوني دلالت بر اولويت در عضويت قاضي بازنشسته «واجد شرايط» در هيات است؛ اما متاسفانه در هيچ جاي قانون ماليات‌هاي مستقيم، به اين «شرايط» اشاره‌اي نشده كه خود نقص قانون است. صرف‌نظر از اين نقص، درج عبارت قاضي واجد شرايط در متن قانون، بيانگر اين ديدگاه قانون‌گذار بوده كه صرف قاضي بودن براي عضويت در هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي كافي نيست. در صورتي كه قانون‌گذار چنين ديدگاهي نداشت، از عبارت «واجد شرايط» در قانون استفاده نمي‌كرد. باوجود درج نشدن شرايط ياد شده در قانون، به صراحت مي‌توان گفت به استثناي قضاتي كه سابقه خدمت در ديوان عدالت اداري دارند و به‌طور تخصصي به پرونده‌هاي مالياتي رسيدگي و اقدام به صدور راي كرده باشند، بعيد به نظر مي‌رسد كه ساير قضات در طول دوره خدمت خود حتي به يك پرونده مالياتي نيز رسيدگي كرده باشند. 
2- به‌منظور رسيدگي به اختلاف‌هاي مالياتي، علاوه‌بر وجود درك كامل از قوانين و مقررات مالياتي كه شرط لازم براي اين امر است، اعضاي هيات بايد از دانش حسابداري و حسابرسي نيز اطلاع كامل داشته و علاوه بر آن، تجربه كافي در اين زمينه‌ها نيز داشته باشند. واضح است كه قضات محترم لزوما به حد كافي به چنين دانشي تجهيز نشده‌اند. از سوي ديگر، بر خلاف دادگاه‌هاي عمومي كه در امور تخصصي الزام به ارجاع امر به كارشناس رسمي دادگستري دارند، اين هيات‌ها لزومي به بهره‌گيري از خدمات كارشناسان رسمي دادگستري ندارند. شايد در تقابل با اين نظر، چنين توجيه شود كه اعضاي هيات بناي رسيدگي و ورود به جزئيات را كه نياز به دانش و تجربه حسابداري و حسابرسي داشته باشد، ندارند و اين كار را مجريان قرار كه از سوي هيات حل اختلاف مالياتي تعيين مي‌شود، بر عهده دارند. در پاسخ به اين توجيه بايد گفت: از آنجا كه در حال حاضر، هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي، مجريان قرار را از بين كاركنان سازمان امور مالياتي انتخاب مي‌كنند و لذا اين مجريان فاقد استقلال لازم از آن سازمان هستند، پس تسلط اعضاي هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي به دانش و تجربه حسابداري و حسابرسي اهميت بيشتري پيدا مي‌كند؛ زيرا بايد گزارش‌هايي را بررسي و مطالعه كرده و براساس آن راي دهند كه الزاما از سوي منابع به‌طور كامل مستقلي كه داراي تمايل جانبدارانه نيستند، تهيه نشده‌اند.
مجموع موارد بالا منجر به اين موضوع مي‌شود كه قضات در جلسات هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي نتوانند به نحو شايسته به وظيفه خود عمل كنند و بنابراين در بسياري از موارد، نظر صادره از سوي اين هيات‌ها، فاقد كيفيت لازم باشد. مطالعه بيشتر آراي مالياتي صادره از سوي هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي خود دال بر صحت اين مدعا است؛ زيرا در برخي موارد قضات بدون هيچ‌گونه استدلالي، نظر نماينده سازمان امور مالياتي را كه به‌طور معمول اقدام به انشاي راي مي‌كند، مي‌پذيرند و اين نظر در مراجع بالاتر رد مي‌شود. به‌طور حتم در چنين تركيبي كه يكي از اعضاي هيات حل اختلاف، نماينده سازمان امور مالياتي است و بر عضو دوم «يعني قاضي» نيز نكاتي به شرح بالا مترتب است، نمي‌توان انتظار داشت كه عدالت به نفع مودي مالياتي به‌طور كامل برقرار شود. نمونه‌ها و موارد بسيار عملي در اثبات اين مدعا وجود دارد كه طرح آنها در اين مقال نمي‌گنجد.
به نظر مي‌رسد آثار منفي عملكرد مراجع حل اختلاف مالياتي در قانون ماليات‌هاي مستقيم از جمله هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي بر فضاي كسب و كار كشور كه از اساس از تركيب اعضاي آن ناشي مي‌شود، به حدي بوده‌است كه نمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي در ماده 28 قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار كه در اسفند ماه 1390 به تصويب رسيد، دولت را مكلف كردند كه با همكاري اتاق‌هاي بازرگاني، ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون يادشده، اقدامات قانوني لازم را براي تعيين «نحوه رسيدگي به اعتراض موديان مالياتي» به عمل آورد كه متاسفانه تا‌كنون به نتيجه‌اي نرسيده‌است. همچنين بلافاصله در ماده بعد قانون ياد شده يعني ماده 29، قوه قضائيه و دولت را به انجام اقدامات قانوني لازم براي تنظيم آيين دادرسي تجاري و تشكيل دادگاه‌هاي تجاري ملزم مي‌كند كه بي‌شك يكي از فوايد آن، متمركز كردن رسيدگي به اختلاف‌هاي تجاري از جمله اختلاف‌هاي بين بخش خصوصي و دستگاه‌هاي اجرايي و سرعت بخشيدن به مسائلي است كه رسيدگي به آنها در اين دادگاه‌ها، مي‌تواند به فضاي كسب و كار كمك كند. 
از طرف ديگر، لايحه اصلاح قانون ماليات‌هاي مستقيم كه هم اكنون در صحن مجلس در دست بررسي است، در برگيرنده جرايمي است كه در برخي از موارد با توجه به آراي صادره از سوي هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي، مي‌تواند براي مودي عواقب كيفري داشته باشد. بنابراين انجام اصلاحات لازم در متن قانون به‌منظور از بين رفتن ايراد‌هاي مترتب بر عملكرد اين هيات‌ها به شرحي كه در اين نوشتار آمد، امري كاملا ضروري است. 
حال اين سوال مطرح مي‌شود كه با توجه به موارد پيش گفته و در شرايطي كه قانون ماليات‌هاي مستقيم در صحن مجلس در حال اصلاح است، بهترين شكل رسيدگي به اختلاف‌هاي مالياتي چه مي‌تواند باشد؟
به نظر نگارنده، اصلاح مواد قانوني مربوط به حل اختلاف مالياتي در قالب يكي از دو پيشنهاد زير با اولويت پيشنهاد اول ضرورت دارد:
1. پيشنهاد مي‌شود رفع كليه اختلاف‌هاي مالياتي به دادگاه‌هاي تجاري موضوع قانون بهبود فضاي كسب و كار واگذار شود و به اين ترتيب اين دادگاه‌ها جايگزين كليه مراجع حل اختلاف مالياتي در قانون كنوني شود. فوايد متعددي بر اين امر مترتب است، نخست اين دادگاه‌ها به عنوان دستگاه قضايي (وابسته به قوه قضائيه) مستقل از قوه مجريه عمل كرده و در نتيجه، شائبه وابستگي به قوه مجريه و تاثيرپذيري از دستگاه‌هاي مالياتي در مورد آنها وجود ندارد. ديگر اينكه قضات محترم اين دادگاه‌ها در مورد مسائل تجاري آموزش ديده و در نتيجه با قوانين مالياتي بيگانه نيستند. از همه مهم‌تر بر‌اساس قانون آيين دادرسي مدني، قضات اين دادگاه‌ها مكلف به استفاده از كارشناسان رسمي دادگستري (كارشناس رسمي در رشته حسابرسي و حسابداري با تخصص مالياتي) هستند. به اين ترتيب در كنار بي طرفي و سرعت در رسيدگي، تخصص هم با امر رسيدگي توام مي‌شود.
2. در صورتي كه نظر نمايندگان محترم مجلس، تثبيت هيات‌هاي حل اختلاف مالياتي باشد، به نظر مي‌رسد علاوه‌بر قضات واجد شرايط، بايد از خدمات كارشناسان رسمي دادگستري در رشته حسابداري و حسابرسي هم در اين هيات‌ها استفاده كرد. در واقع، كارشناسان ياد شده، اعضاي تنها نهاد قانوني و مستقل هستند كه علاوه‌بر دارا بودن دانش حقوقي، داراي تخصص لازم در حسابداري، حسابرسي و قانون ماليات‌هاي مستقيم هستند. مطالعه قوانين و مقررات جاريه كشور نشان‌دهنده اين است كه «تصديق يك موضوع توسط كارشناسان»، نقشي تعيين‌كننده و سرنوشت‌ساز در دعاوي حقوقي دارد. به نظر مي‌رسد اصلاح ماده 244 قانون ماليات‌هاي مستقيم و الزام هيات‌ها به ارجاع امر تخصصي اختلاف مالياتي به كارشناسان رسمي دادگستري در رشته حسابداري و حسابرسي يا افزودن اين كارشناسان به تركيب اين هيات‌ها، كمك قابل توجهي به بهبود كيفيت رسيدگي اين هيات‌ها مي‌كند. يادآور مي‌شود در بسياري موارد، ديوان عالي كشور بر اساس قانون تاكيد كرده: «دادگاه نبايد بدون ارجاع موضوع فني به كارشناس، خود در موضوعي كه از امور فني است، اعمال نظر كند» يا «در اموري كه محتاج به كسب نظر خبره است، دادگاه با فرض خبره بودن هم نمي‌تواند تشخيص خود را منشا حكم قرار دهد.» 
با توجه به مراتب بالا پيشنهاد مي‌شود نمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي با هدف رعايت هر چه بيشتر حقوق موديان مالياتي، با اصلاح قانون ماليات‌هاي مستقيم، بر اساس يكي از دو راه حل پيشنهادي و ترجيحا راه‌حل اول، كمك قابل توجهي به اجراي عدالت و بهبود فضاي كسب و كار و حفظ حقوق شهروندان بكنند.
*حسابدار رسمي، كارشناس رسمي دادگستري و مدرس دانشگاه
*وكيل پايه يك دادگستري و مشاور حقوقي
دنیای سفر