خانه / بورس / بند 56 قانون بودجه 92، قفلی بر توسعه فضای کسب‌و‌کار
روزنامه دنیای اقتصاد - شماره 2958 تاریخ چاپ:1392/04/13 بازدید:5563بار کد خبر: DEN-736226
عباس وفادار* محمد کاظم تقدیر** مدتی است که با توجه به مشکلات ناشی از تحریم‌ها و کاهش درآمد دولت از محل فروش نفت، تلاش برای افزایش درآمد دولت از راه‌های دیگر به ویژه از طریق ماليات، مورد توجه سياست‌گذاران قرار گرفته که این موضوع در ذات خود امری مبارک است.
متاسفانه در اجرای این سياست کلی که در صحت آن شکی نیست، سازمان امور مالياتی و سایر دستگاه‌های دولتی، دست به روش‌های خلق الساعه، فراقانونی و خارق العاده‌ای می‌زنند که نتیجه آنها بازگذاشتن دست دستگاه‌های اجرایی و به ویژه ماموران مالياتی در تحمیل ماليات ناعادلانه و بدون توجیه بر موديان بوده و فرآیند تشخیص ماليات را بیش از پیش متکی بر سلیقه کارشناسان امور مالياتی و به گونه‌ای غیرقابل پیش‌بینی می‌کند. نگارندگان این مقاله در نوشتارهای پیشین خود که همگی در شماره‌های پیشین روزنامه وزین «دنيای اقتصاد» به چاپ رسیده‌بود، گوشه‌ای از این فرآیندها را به نقد کشیده‌بودند؛ اما به تازگي بندی در قانون بودجه سال 1392 مشاهده شد که حتی در مقایسه با روندهای فراقانونی اخیر در سازمان‌های دولتی، بسيار هنجارشکنانه به نظر می رسد! در بند 56 قانون بودجه سال 1392 کل کشور آمده‌است: «به‌ منظور برقراری انضباط مالياتی بیشتر: 1 ـ 56 ـ سازمان امور مالياتی کشور مکلف است، اسامی مدیران موسسات و شرکت‌هایی که بدهی مالياتی اعم از ماليات مستقیم و ماليات برارزش افزوده دارند و همچنین مدیران و اعضای هيات‌مدیره موسسات و شرکت‌هایی که به صدور اسناد (صورتحساب) مبتنی بر انجام معاملات غیرواقعی در نظام اقتصادی از جمله امور مالی و مالياتی کشور مبادرت می‌ورزند و تکالیف مقرر در قوانین مالياتی را مراعات نمي‌كنند به همراه مشخصات آنان به اداره ثبت شرکت‌ها اعلام كند. اداره مذکور موظف است، درخصوص مدیران و اعضای هيات‌مدیره که پس از تصویب این قانون مرتکب تخلفات مذکور شوند از ثبت شرکت يا موسسه به‌ نام آنان و همچنین از ثبت مصوبات مربوط به انتخاب مدیران يادشده در سایر شرکت‌ها ممانعت کند. 2 ـ 56 ـ احکام مقرر در تبصره ماده (201) قانون ماليات‌های مستقیم درخصوص افراد مذکور در این بند جاری خواهد بود.» لازم به توضیح است که منظور از حکم مقرر در تبصره ماده 201 قانون ماليات‌های مستقیم، وظیفه تعقیب و اقامه دعوی علیه مرتکبان تخلفات مالياتی (فرار مالياتی و سایر تخلفات) نزد مراجع قضایی از طرف رییس کل سازمان امور مالياتی کشور است. بررسی انتقادی این مصوبه، هدف این نوشتار است. در ابتدا باید توجه کرد که این مقرره از نظر معيارهای نگارشی در استانداردهای قانون‌گذاری چندان جالب توجه نیست. یک قانون خوب باید واضح نوشته شود و نباید به گونه‌ای باشد که امکان تفسیرهای متناقض و متضاد از آن وجود داشته باشد. در این بند، معلوم نیست چرا در مورد موسسات و شرکت‌هایی که بدهی مالياتی اعم از مستقیم و غیر مستقیم دارند، اصطلاح «مدیران» و در مورد موسسات و شرکت‌هایی که در آنها معاملات غیر‌واقعی صورت گرفته، از اصطلاح «مدیران و اعضای هيات‌مدیره» استفاده شده است. آيا به نظر نویسندگان این مقرره، ميان این دو فرقی وجود دارد يا تنها از روی تفنن دو اصطلاح مختلف را به کار برده‌اند. اشکال دیگری که به لحاظ شکلی به این مقرره وارد است این است که منظور از «بدهی مالياتی» در این مقرره مشخص نیست. اصولا همه شرکت‌ها و موسسات و اشخاص حقیقی و حقوقی، همیشه «بدهی مالياتی» دارند. این بدهی در ابتدا «ابرازی» است و بعدا بنا به نظر مقام رسیدگی کننده در اداره امور مالياتی، «تشخیصی» است و این تشخیص ممکن است مورد اعتراض قرار گیرد و در بسياری موارد در هيات‌های حل اختلاف مالياتی ممکن است به دلایل مختلف مورد بازنگری قرار گرفته و کاهش يابد. وانگهی، رای این هيات‌ها همچنان در مراجع بالاتر یعنی هيات 3 نفره موضوع ماده 251 مکرر قانون ماليات‌‌های مستقیم و در نهایت در دیوان عدالت اداری ممکن است مورد اعتراض قرار گرفته و تغییر يابد. در تمام این موارد، اشخاص حقیقی و حقوقی به سازمان امور مالياتی کشور «بدهی» دارند اما پرواضح است که تا زمانی که این «بدهی» قطعی نشده، نه می‌تواند و نه باید ملاک عمل قرار گیرد. متاسفانه مقرره مورد بحث در این مورد ساکت است و امکان تفاسیر دلبخواهی و متعارض را برای مجريان فراهم می آورد. مساله مهم دیگر (بر فرض آن که بدهی قطعی غیرقابل اعتراض، ملاک عمل باشد)، میزان این بدهی است. آيا هر میزان از بدهی مالياتی باعث اجرای ضمانت اجرای شدید این مقرره (جلوگیری از انتخاب مجدد مدیران و تعقیب قضایی ایشان) خواهد بود؟ به نظر می‌رسد تکلیف این موضوع نیز در مصوبه فوق روشن نشده است و امکان اجرای سلیقه‌ای قانون را فراهم مي‌آورد. مشکل مهم دیگری که در تنظیم این بند وجود دارد، استفاده از عبارت کلی «عمل نکردن به تکالیف مالياتی» به عنوان یکی از تخلفاتی است که منجر به اعمال ضمانت اجرای جدی این مقرره می‌شود. «عمل نکردن به تکلیف مالياتی» از تخلف کوچکی مثل کسر نکردن ماليات تکلیفی از دستمزد یک قاب ساز که یک قاب عکس 15 هزار تومانی برای شرکت ساخته‌است شروع می شود و تا فرار مالياتی در ابعاد میلياردی و کتمان معاملات چند صد میلیونی استمرار می‌يابد. کدام یک از این تخلفات می‌تواند منجر به جلوگیری از انتخاب مجدد مدیران يا آغاز تعقیب قضایی توسط رییس کل سازمان امور مالياتی شود؟ به غیر از اشکالات جدی شکلی این مصوبه، ایراد‌هاي ماهوی جدی نیز به این مقرره وارد است. در این بند یکی از مواردی که منجر به اعمال ضمانت اجرای جدی يادشده در آن می‌شود، انجام «معاملات غیر‌واقعی» توسط شرکت‌ها و موسسات است. نگارندگان در مقاله‌ای با نام «معامله با کدفروشان، بهانه‌ای جدید برای تشخیص علي‌الراس ماليات» که در تاریخ‌های 26 و 28 خردادماه سال جاری در روزنامه دنيای اقتصاد به چاپ رسیده بود، با استدلال بيان کردند که بر اساس مقررات قانون مدنی، ملاک‌های تشخیص واقعی و غیر‌واقعی بودن معاملات با آنچه سازمان امور مالياتی در عمل اجرا می‌کند (معامله با کدفروشان)، اساسا متفاوت و مغایر است و مرجع تشخیص واقعی و غیرواقعی بودن معامله هم دادگاه‌های عمومی (و نه کارشناسان امور مالياتی و هيات‌های 3 نفره موضوع بند 3 ماده 97 قانون ماليات مستقیم) است. آن چنان‌که در آن مقاله استدلال شد، هر ذی‌نفعی می‌تواند با شکایت از تشخیص سازمان امور مالياتی نسبت به غیرواقعی بودن معامله‌ای که دادگاه صالح حکم بر غیرواقعی بودن آن نداده، ابطال این تصمیم را از دیوان عدالت اداری بخواهد. متاسفانه، این اشکال ماهوی در مقرره مورد بحث همچنان وجود دارد. مشکل دیگری که به لحاظ عملی در اجرای این بند به وجود خواهد آمد، مربوط به زمانی است که سازمان امور مالياتی در اجرای این مقرره مرتکب اشتباه می‌شود. فرض کنیم سازمان امور مالياتی بر مبنای (مثلا) یک معامله «غیر واقعی» که بدون حکم دادگاه و تنها بر‌اساس معيارهای سازمان امور مالياتی غیرواقعی تشخیص داده شده است، مانع از انتخاب مجدد مدیران یک شرکت تجاری شود. پس از چندی، مدیران شرکت با مراجعه به مراجع ذی‌صلاح، اشتباه سازمان امور مالياتی را ثابت کرده و حکم بطلان این تصمیم را بگیرند. حال سوال اینجا است که تکلیف این افراد که در مجمع عمومی عادی شرکت انتخاب شده بودند ولی به خاطر دخالت سازمان امور مالياتی، انتخابشان به ثبت نرسیده، چیست؟ رابطه این افراد با مدیرانی که به ناچار به عنوان جایگزین توسط مجمع عمومی انتخاب شده‌اند چیست؟ کدام گروه باید بماند و کدام باید برکنار شود؟ چه کسی مسوول خسارات وارده به شرکت ناشی از برکناری مدیران با سابقه آن است و اصولا این خسارت را چطور می توان اثبات کرد؟ اگرچه در نگاه فعالان عرصه اقتصادی، وقوع خسارت در چنین فرضی محرز است ولی هر حقوقدانی می‌داند که اثبات ورود چنین ضرری با توجه به رویه دادگاه‌های ایران در بحث مسوولیت مدنی، کابوس هر وکیل باتجربه‌ای است. مشکل مهم عملی دیگر آن است که بر اساس این مصوبه، رییس کل سازمان امور مالياتی می‌تواند در فرض معامله با کدفروش‌ها، به جای تعقیب قضایی کدفروش، به تعقیب قضایی طرف معامله (که به مراتب در دسترس‌تر و هدف آسان تری نسبت به کدفروش است) بپردازد و به این ترتیب، طرف معامله را وادار کند که خود به دنبال کدفروش رفته و اصطلاحا کار سازمان امور مالياتی را برای آن سازمان انجام دهد! خلاصه آن که در تنظیم این مقرره، نه فقط اصول اولیه قانون‌نویسی رعایت نشده و در نتیجه دارای اشکالات شکلی متعدد است، بلکه به لحاظ اجرایی نیز منجر به نتایج نامطلوبی مانند اجرای سلیقه‌ای، رویه‌های متعارض و بازگذاردن بدون ضابطه دست مجری آن یعنی سازمان امور مالياتی خواهد شد. از همه بدتر این که در عمل، کسی هم پاسخگوی شخص متضرر از تصمیمات نادرست احتمالی که بر اساس این مصوبه اتخاذ می‌شود، نخواهد بود. این مقرره در شرایط کنونی آن، ممکن است در بهترین حالت از جمله مصوباتی شود که هرگز اجرایی نخواهد شد و نمونه آن در عمل، فراوان مشاهده شده است و در بدترین حالت، منجر به هرج و مرج و نا امنی در فضای کسب‌و‌کار و فعالان بخش اقتصادی کشور شود که حتی هم اکنون به خاطر مشکلات متعددی که بر هیچ کس پوشیده نیست، خواب از چشمانشان ربوده شده‌است. بنابراين، جا دارد قانون‌گذار هر چه سریع‌تر ضمن اصلاح این مصوبه، ایرادهاي متعدد شکلی و ماهيتي آن را رفع کند و در گام اول، سازمان امور مالياتی را مکلف کند به جای آن که خود مرجع تشخیص واقعی و غیرواقعی بودن معاملات شود، موضوع را نزد دادگاه‌های عمومی مطرح کند. مهم تر از آن، معيار و شاخص میزان تخلف مالياتی و بدهی مالياتی را برای اعمال ضمانت اجرای این مقرره مشخص کند و در نهایت، به تعریف بدهی مالياتی که ملاک عمل این بند است، مبادرت ورزد. متاسفانه در سال‌های اخیر، اداره ثبت شرکت‌ها تبدیل به سلاحی در دست نهادهای اجرایی شده تا مصوبات متعدد خود را با استفاده از ضمانت اجرای «عدم ثبت تصمیمات شرکت»، به بخش خصوصی تحمیل کنند. این امر تاسف آور که نمونه بارز آن در رویه‌های سازمان بورس و اوراق بهادار نیز دیده می‌شود، خود مانعی است بر گسترش فضای کسب‌و‌کار و عملا ابزاری است در دست افراد بی‌تجربه در دستگاه‌های دولتی تا راه تنفس مدیران بخش خصوصی با سابقه چند ده ساله را تنگ کنند. جا دارد اتاق بازرگانی، صنایع و معادن ایران، مجلس شورای اسلامی محترم و دولت تدبیر و امید که با شعار بهبود فضای کسب‌و‌کار به قدرت رسیده است، هر چه سریع تر در اصلاح این میراث نامیمون که باعث ایجاد مشکلات جدی در فضای کسب‌و‌کار می‌شود، همت گمارند و الا ممکن است با اجرای این مصوبه، قفلی دیگر بر قفل‌های موجود در برابر فعالان اقتصادی اضافه شود. *حسابدار رسمی، کارشناس رسمی دادگستری و مدرس دانشگاه تهران **وکیل پایه یک دادگستری و مشاور حقوقی
دنیای سفر