خانه / باشگاه اقتصاددانان / چه کسی باید درباره شهر تصمیم بگیرد؟

روزنامه دنیای اقتصاد - شماره 4025 تاریخ چاپ:1396/01/31 بازدید:424بار کد خبر: DEN-1097699
چه کسی باید درباره شهر تصمیم بگیرد؟

گوندولین ولپل
کارشناس ارشد مدیریت عمومی دانشگاه نبراسکا اوماها

چه کسی درباره شهر ما تصمیم می‌گیرد؟ بهترین الگوی اداره شهرها چیست؟ مردم در بسیاری از شهرهای دنیا هر سال با این سوالات روبه‌رو هستند. بحث درباره چگونگی ساختار دولت محلی و توانایی آنها برای «مدیریت عقلانی» و «پاسخگویی سیاسی» بیش از چند دهه مطرح بوده است. در بررسی میدانی که در سال 2001 از سوی انجمن بین‌المللی مدیریت شهری انجام گرفته بود، دولت‌های شهری به‌طور متوسط حداقل یک بار برای تغییر ساختار یا شکل اداره شهری در 5 سال گذشته، تلاش کرده بودند. آمارهای انجمن بین‌المللی مدیریت شهری نشان می‌دهد تا سال 2006 معادل 49 درصد از شهرهای با بیش از 2500 نفر جمعیت تحت نظام مدیریت شورای شهر اداره می‌شدند و 43 درصد بر اساس ساختار شورای شهر- شهردار.

 

در پژوهشی که در این رابطه از طریق یک بررسی میدانی در شهرهای با نظام شورای شهر انجام شد، احتمالات سیاست‌گذاری‌های مختلف و عواملی که منجر به افزایش یا کاهش نقش و قدرت شهردار در تصمیم‌گیری‌ها بود، مورد بررسی قرار گرفت. در ابتدا فرضیه‌های زیر در این رابطه مطرح بود:

• وجود رابطه مثبت بین انتخاب مستقیم شهردار و رهبری سیاست‌های شهرداری

• رابطه مثبت بین تصدی نهاد شهرداری و رهبری سیاست‌های شهرداری

• رابطه منفی بین قدرت مدیران شهر (فرمانداران و...) و رهبری سیاست‌های شهرداری

• رابطه منفی بین نخبگان و متخصصان امور شهر و رهبری سیاست‌های شهرداری

• رابطه منفی اعضای شورای شهر با رهبری سیاست‌های شهری

• رابطه منفی بین تعداد اعضای شورای شهر رهبری سیاست‌های شهری

• رابطه منفی بین تعداد کمیته‌های موجود در شورای شهر و رهبری سیاست‌های شهری

داده‌ها در برخی موارد فروض مطرح شده را تایید می‌کردند و در برخی دیگر این طور نبود. به‌طور کلی به نظر می‌رسد شهرداران در شهرهای با نظام شورای شهری که از قدرت کمتری برخوردار بودند، بیشتر از شهرداران سایر شهرها از رهبری و سیاست‌گذاری لذت می‌برند.

با توجه به اینکه دولت‌ها در سال‌های اخیر از حمایت‌های پولی عقب‌نشینی کرده‌اند و در واقع با واگذاردن برنامه‌ها، بدون تزریق بودجه مسوولیت‌ها را به مدیران محلی و منطقه‌ای واگذار کرده‌اند، قدرت سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در شهرها به عامل بسیار مهمی تبدیل شده است. مدیران اجرایی شهر اعم از شهردار یا یک مدیر دولتی بازیگر محوری در سیاست‌گذاری شهری هستند. همواره نبردی درباره فرم ایده‌آل حکمرانی شهرها و شکل واقعی اقدامات مقامات در سیاست‌گذاری وجود دارد. در واقع اغلب درگیری‌ها به دلیل عدم تفکیک مسوولیت‌ها بین مدیران شهری و شهردار رخ می‌دهد. این تنش به گونه‌ای است که در ملاحظات علمی به‌عنوان یکی از فاکتورهای اساسی موثر بر موفقیت سیاست‌های شهری قلمداد می‌شود.

 

سیاست‌گذاری شهری: سیاست در برابر مدیریت

روند سیاست‌گذاری در شهرها، روندی پیچیده داشته و اغلب برگرفته از مذاکرات دشوار بازیگران متعدد تاثیرگذار بر مدیریت شهر است. طیف گسترده‌ای از منافع – فردی یا گروهی- در این مذاکرات دخیل هستند و بر خروجی آن اثر می‌گذارند. این بازیگران مهم می‌توانند شامل رهبران کسب و کار، گروه‌های محلی و منطقه‌ای، طرفداران خدمات اجتماعی، قانون‌گذاران و نیروهای دولتی و نیروهای حاضر در شهرداری باشند. اعضای شورای شهر به ویژه در شهرستان‌ها به‌طور سنتی نقش کمتری در ایجاد سیاست و فرمول‌های اجرایی دارند.

فرض تاریخی در مدیریت‌های عمومی این بوده که مقامات منتخب سیاست را مشخص و مدیران اجرایی آن را اجرا می‌کردند. تصور می‌شد که یک ارتباط «خطی سخت و سریع» را می‌توان بین شوراهای شهر و مدیران شهری یا شهرداران متصور بود. تلاش برای شفافیت‌بخشی در سیاست‌گذاری مدیران دهه‌ها در جریان بوده و در مراکز دانشگاهی به‌طور حرفه‌ای مورد بحث و تحلیل قرار گرفته است.

سیاست (Policy) را می‌توان تحت عنوان مجموعه‌ای از اصول و برنامه‌های عملی اتخاذ شده از سوی یک فرد، گروه یا دولت تعریف کرد. آنها پایه‌ای را برای یک اقدام ایجاد می‌کنند. به‌طور خاص‌تر سیاست به این مفهوم است که چگونه درآمدها را صرف ایجاد برنامه‌های جدید یا ایجاد دفاتر و ادارات جدید برای ارائه خدمات بهتر کنیم.

در 1971 بوینتون و رایت عناصر اصلی سیاست‌های شهری را به ترتیب زیر طبقه‌بندی کردند:

• نقش رسمی در آماده‌سازی، تفویض و اجرای بودجه

• ایجاد کمیته‌های رسیدگی به وضعیت شهر

• حق وتو برای اعضای شورای شهر

• قدرت رسمی قانون‌گذاری و توصیه‌های سیاستی برای اعضای شورای شهر

در حال حاضر در آمریکا دو مدل اصلی برای اداره شهرها وجود دارد: مدل شورای شهری- مدیریت دولتی و مدل شورای شهر- شهردار. دو ساختار مذکور درباره شکل اداره شهرها در ادبیات دانشگاهی و در نظرسنجی‌ها در جوامع مختلف همواره مورد بحث بوده است. بازی با حاصل جمع صفر در اداره شهرها کمکی به مدیران دولتی و شهرداران نمی‌کند.

مدل اول شامل شورایی پنج تا 9 نفره از نمایندگان است که به‌عنوان نهاد ارشد در سیاست‌گذاری، تصویب احکام و تعیین بودجه عمل می‌کند. شورا یک مدیر اجرایی شهری یا در واقع یک رئیس اداری شهری را فارغ از جناح‌بندی‌های سیاسی و حزبی منصوب می‌کند که سیاست‌های تصویب‌شده را اجرایی کرده و مسوول عملکردهای اجرایی است که شورا آنها را تدوین و تصویب می‌کند.

در مدل شهردار- شورای شهر، شهردار در انتخابات بزرگی از سوی مردم برگزیده می‌شود. ترکیب اعضای شورای شهر در این مدل اغلب به‌وسیله انتخابات کوچک و بزرگ تعیین شده و آنها نقش قوه مقننه را بازی می‌کنند، در واقع شورا قوانینی را که شهردار انجام‌دهنده آن است تدوین می‌کند.

 

نقش مدیران شهری در سیاست‌گذاری

طبیعتا در مدل اول، قدرت در اختیار شورا است و مدیر اجرایی شهری نقشی در سیاست‌گذاری نداشته و تنها مجری دستورات شورای شهر است. به آنها توصیه می‌شود «بدون درگیر شدن در مسائل حزبی و گروهی مسائل را مدیریت کنند». منشور اخلاقی انجمن بین‌المللی مدیران شهری بیان می‌کند: «این شورای شهر است که با رای مردم انتخاب شده و باید خواسته‌های آنها را تحقق بخشد.» اما در دهه‌های اخیر نقش مدیران شهری افزایش یافته است. در بررسی میدانی که در سال 1958 انجام شد، مشخص شد 77 تا از 88 مدیر شهری سیاست‌های شورا را اجرا می‌کنند. اما در 1980، معادل 38 درصد از اعضای شورای شهر، مدیران شهری را تصمیم‌گیر و سیاست‌گذار اصلی می‌دانستند و تنها 41 درصد آنها همچنان خودشان را سیاست‌گذار اصلی می‌دانستند. در عین حال در بررسی دیگری که در 1985 انجام شد مدیران شهری بیان کردند 32 درصد از وقت خود را در تدوین سیاست‌ها،‌ 32 درصد را در رهبری جامعه و روابط با مقامات دولتی خارج از شورا و 17 درصد باقی‌مانده را صرف مدیریت می‌کنند. برخی از آنها حتی نقش پررنگ‌تری دارند و در واقع در قامت یک رهبر سیاسی عمل می‌کنند. بسیاری از مطالعات نشان می‌دهند منشأ اولیه تعارض بین این مدیر شهری و اعضای شورا، تجاوز مدیر شهری از محدوده عملیاتی وی و درگیر شدن وی در سیاست‌گذاری یا تدوین قوانین شهری است. پژوهش‌های دیگر نقش مسائل سیاسی و حزبی را در ایجاد آشفتگی و تنش بین مدیر شهری و اعضای شورا نشان می‌دهد. حتی منشورهای اخلاقی انجمن بین‌المللی مدیران شهری نیز در به رسمیت شناختن قدرت برای مدیر شهری عقب‌نشینی کرده و او را مسوول اجرای سیاست‌های شورا می‌دانند. نسخه سال 2004 شامل اصلی است که بیان می‌کند: «تشخیص اینکه سیاست‌ها برای دولت محلی باید چگونه باشد، بر عهده نمایندگان منتخب (اعضای شورای شهر) است.»

 

نقش شهرداران در سیاست‌گذاری

در چارچوب مدل شورای شهر- مدیر شهری، مدیر شهری به تدریج قدرتمندتر شده و نقش اصلی را پیدا می‌کند. اما در مدل دوم شهردار اغلب بر اساس انتخاب مردم یا گروه‌های مردمی انتخاب می‌شود و نسبت به وعده‌های انتخاباتی که داده مجبور است با قوه مقننه (شورای شهر) برای همسو کردن آنها با اهداف خود و انتظارات شهروندان تعامل کند. در بررسی‌های میدانی مقالات مختلف روشن است که شهردار در مدل دوم عمدتا در نقش یک رهبر خدمت می‌کند. بررسی سال 1968 انجمن بین‌المللی مدیران شهری نقش شهرداران را ارزیابی کرده و این موارد را درباره نقش‌ها و وظایف شهرداران به ترتیب زیر طبقه‌بندی کرده است: 1. وظایف تشریفاتی 2. سخنگویی 3. ریاست 4. آموزش 5. ارتباط با مدیران 6. شکل‌گیری تیم‌های عملیاتی 7. تعیین اهداف 8. سازماندهی روابط 9. دفاع و ایستادگی از سیاست ها 10. بهبود وضعیت شهر 11. هدایت کارکنان 12. انتخاب مدیران اجرایی

رایج‌ترین فعالیت شهرداران در بررسی صورت‌گرفته وظایف تشریفاتی و ریاست بر مجموعه بوده است. در 83 درصد از شهرها، اقدامات تشریفاتی از سوی فرد شهردار انجام شده و در 52 درصد موارد ریاست دفتر و مجموعه خود بوده است. در فعالیت‌های سیاست‌گذاری واقعی مانند دفاع از سیاست‌ها و تعیین اهداف، اعداد بسیار پایین‌تر بود. آمارها نشان می‌دهد، شهرداران در تنها کمتر از 30 درصد از اهداف تعیین‌شده مشارکت داشته‌اند. در عین حال آنها در حوزه سازماندهی تنها 13 درصد مشارکت داشته‌اند و در 33 درصد از موارد از طرح‌ها و اهداف دفاع کرده‌اند.

 

تکامل دولت‌های شهری

در شهرهای امروز مدل‌های دوگانه سیاست‌گذاری - اجرا برای اداره شهر قابل دفاع نیستند. برخی معتقدند قدرت شهری قابل طراحی از قبل نیست. به نظر می‌رسد سه نگرش برای حل و فصل معضل ناسازگاری که در مدل‌های دوگانه بین تئوری و واقعیت وجود دارد، مطرح است:

1. تعریف مجدد نقش فرد منتخب برای افزایش قدرت او جهت سیاست‌گذاری.

2. تعریف مجدد نقش فرد منتخب و اعضای شورا.

3. تعریف مجدد کل مدل به شکلی که واقعیت را منعکس کند.

کسانی که بر حمایت از فرد منتخب و افزایش قدرت او در مدل شورای شهر- مدیر شهری تاکید می‌کنند، این موضوع را از جهت پاسخگو کردن سیستم شهری به اقدامات انجام شده مناسب می‌دانند چراکه مشخصا یک نفر (شهردار) باید در برابر وکلا و نماینده مردم پاسخگو باشد. به‌طور تاریخی بسیاری معتقدند شورای شهر توان مدیریت و کنترل رویدادهای مختلف را ندارد.

پاسخ دیگر بر تعریف مجدد نقش شهردار و اعضای شورا تاکید دارد. در شهرهای دارای 100هزار نفر و بالاتر آمریکا در فاصله سال‌های 1980 تا 1994 ضمن ادغام مدل‌های دوگانه مذکور، شهردار و اعضای شورا مستقیما توسط مردم انتخاب شدند. این در واقع مدل پیشنهادی دسته دوم در برابر تضادهای موجود است. این الگو قدرت شهردار را افزایش داد اما در عین حال افراد خبره و شایسته‌ای را وارد شورای شهر کرد که هر روز وظایف و اقدامات شهردار را کنترل می‌کردند. سازگاری آنها در نهایت آثار مثبتی برای شهرها به همراه داشت.

گزینه سوم شامل ارائه تعریف جدیدی از مدل متناسب با واقعیت است. در این مدل اگرچه افراد منتخب کاملا مسوول تنظیم ماموریت‌ها و اهداف و اجرای آن در دولت شهری هستند، اما مدیرانی تحت عنوان مدیران شهری، وظیفه مدیریت شهر را بر عهده دارند. در واقع در این مدل ایفای نقش سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری را برای منتخبان (اعضای شورا یا شهردار) ممکن ساخته و امور اجرایی شهر را به مدیران میانی که مورد تایید دوطرف باشد، واگذار می‌کنند.

انتشارات دنیای اقتصاد سالنامه جامع اختصاصی مدیران