آسیب‌شناسی موافقت‌نامه‌های حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی

سجاد سلطان‌زاده
کارشناس حقوق سرمایه‌گذاری خارجی

دولت جمهوری اسلامی ایران طی 20سال اخیر بیش از 60 موافقت‌نامه (معاهده) دوجانبه تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری با کشورهای در حال توسعه و توسعه‌یافته امضاکرده است که بیش از 50 مورد از آنها لازم‌الاجرا شده‌اند. مراجعه به سایت سازمان سرمایه‌گذاری نشان می‌دهد تعداد کثیری نیز در مراحل مختلف مذاکراتی قرار دارند که در مجموع تعداد معاهدات کشورمان را به بیش از 125 معاهده می‌رساند. در حال حاضر آلمان و چین به ترتیب با 135 و 129 مورد بیشترین معاهدات سرمایه‌گذاری را به‌طور دوجانبه با کشورهای دیگر جهان منعقد کرده‌اند.

معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری که به منظور تشویق و حمایت از جریان سرمایه‌گذاری خارجی، بین دولت‌ها امضا می‌شوند دربردارنده تعهداتی هستند که به موجب آنها دولت‌های امضا‌کننده، تضمین‌ها و حمایت‌هایی را برای سرمایه‌گذاران خصوصی دولت مقابل در قلمرو خود فراهم کرده و متعهد می‌شوند که مطابق استانداردهای تعریف شده با آنها رفتار کرده و در صورت نقض یا تضییع هرکدام از تعهدات مزبور، اتباع دولت مقابل از حق مراجعه مستقیم به داوری بین‌المللی و طرح دعوی علیه دولت میزبان و دریافت غرامت برخوردار شوند. تعهدی که تاکنون در سراسر جهان منجر به طرح حدود 700 دعوی از سوی سرمایه‌گذاران خارجی علیه دولت‌های میزبان شده و دولت‌ها را مجبور به پرداخت غرامت‌های هنگفتی کرده است.

بنابراین سوال اینجا است که آیا با توجه به آثار و تبعات متنوع معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری امضای این تعداد معاهده دوجانبه سرمایه‌گذاری از سوی جمهوری اسلامی ایران ضرورت دارد؟

پاسخ ابتدایی به این سوال این است که با توجه به نیازهای توسعه‌ای کشور و به منظور نیل به رشد اقتصادی هدف‌گذاری‌شده در اسناد بالادستی به‌ویژه سند چشم‌انداز 1404 و برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، کشور نیاز به جذب سرمایه‌گذاری خارجی دارد و برای این منظور باید معاهدات سرمایه‌گذاری امضا کند ولی ضمن اذعان به نقش این معاهدات در جذب سرمایه‌گذاری، پاسخ عینی و عملیاتی به این سوال مستلزم تدقیق در آثار و تبعات این دسته از معاهدات در کنار بررسی سایر مولفه‌های موثر بر محیط حقوقی سرمایه‌گذاری کشورها است.

نگاهی تاریخی به روند پیدایش این معاهدات حاکی از آن است که کشورهای توسعه‌یافته پس از جنگ جهانی دوم، به‌ویژه در پی مصادره‌ها و ملی کردن اموال بیگانگان در دوره استعمارزدایی و استقلال کشورهای جهان سوم در دهه 70-1960 میلادی، به منظور صیانت از دارایی‌های اتباع خود در کشورهای مزبور به امضای این دسته از معاهدات روی آوردند. امضای این دسته از معاهدات به‌ویژه در دهه 90-1980 رشد انفجاری به خود گرفت. درحالی که اولین معاهده سرمایه‌گذاری در سال 1959 بین آلمان و پاکستان امضا شد، امروزه تعداد این معاهدات به 2936 مورد رسیده است.

دلیل آغاز رشد انفجاری این معاهدات در دهه 1980 این بود که بسیاری از کشورهای در حال توسعه، رویکردهای ضد‌سرمایه‌گذاری دو دهه قبل را کنار گذاشتند و به این جمع‌بندی رسیدند که برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی از جهان توسعه‌یافته، چاره‌ای جز امضای این معاهدات و اعطای تضمین‌های لازم به سرمایه‌گذاران خصوصی از کشورهای توسعه‌یافته ندارند. رشد جریان بین‌المللی سرمایه به موازات گسترش تعداد این معاهدات، به‌طور سنتی، این باور را ایجاد کرده بود که لازمه جذب سرمایه‌گذاری خارجی، امضای این معاهدات است و این پندار- که از سوی کشورهای سرمایه‌فرست تحریک می‌شد- موجب شد کشورهای درحال توسعه برای امضای این نوع معاهدات گوی سبقت از هم بربایند.

با این حال، طی یک دهه اخیر، فرضیه فوق از سوی پژوهشگران، حقوقدانان و مراجع بین‌المللی ذی‌ربط با ارائه دلایل و شواهد و مصادیق عینی مورد تردید و چالش قرار گرفته است. به‌عنوان نمونه:

1- برزیل در حالی که از نظر جذب سرمایه‌گذاری خارجی جایگاه هشتم در دنیا و جایگاه اول را در میان کشورهای آمریکای لاتین دارد، هیچ‌گونه معاهده در حال اجرا با کشورهای دیگر ندارد.

2- امضای این نوع معاهدات در دهه گذشته نه تنها سیر نزولی به خود گرفته، بلکه کشورهای در حال توسعه‌ای مانند: آفریقای جنوبی (با 40 معاهده)، اندونزی (48 معاهده)، آرژانتین (56 معاهده) اکوادور (18 معاهده) و ونزوئلا (28 معاهده)، به‌دلیل انبوه دعاوی مطرح شده علیه این کشورها به واسطه این معاهدات اعلام کرده‌اند که همه معاهدات دوجانبه خود را خاتمه خواهند داد و تا به امروز برخی از آنها را خاتمه داده‌اند.

3- چین بزرگ‌ترین میزبان سرمایه‌گذاری خارجی آمریکا است، ولی بین چین و آمریکا معاهده دوجانبه سرمایه‌گذاری وجود ندارد.

4- کانادا یکی از بزرگ‌ترین سرمایه‌گذاران خارجی در کوبا است، ولی بین این دو کشور معاهده دوجانبه سرمایه‌گذاری امضا نشده است.

با توجه به مثال‌های فوق، ادعا می‌شود که نه تنها رابطه مستقیم قابل اثبات بین رشد سرمایه‌گذاری خارجی و امضای این معاهدات وجود ندارد؛ بلکه به دو دلیل عمده ممکن است عواقب زیانباری برای دولت‌های میزبان در پی داشته باشند. این دلایل عبارتند از:

1- با توجه به درج شرط داوری بین‌المللی در این معاهدات، این اسناد مبنای طرح دعوی و صدور احکام سنگینی نزد محاکم داوری بین‌المللی علیه دولت‌های میزبان قرار می‌گیرند؛

2- با توجه به تضمین‌های پیش‌بینی شده در آنها، این معاهدات اختیارات تقنینی و حاکمیتی دولت‌ها در جهت منافع عامه را محدود می‌کنند.

به موجب آمار منتشر شده از سوی آنکتاد (2016) تاکنون 696 دعوی از سوی سرمایه‌گذاران خارجی علیه دولت‌ها مطرح شده است که مبنای بیش از60 درصد این دعاوی، معاهدات دوجانبه سرمایه‌گذاری بوده‌اند. درسال 2012 ، دریک پرونده نفتی (شرکت آمریکایی Occidental)، دیوان داوری ایکسید، حکمی علیه دولت اکوادور صادر شد که این کشور محکوم به پرداخت یک میلیارد و 800 میلیون دلار غرامت به شرکت آمریکایی شد.

با توجه به ادعاهای فوق در خصوص آثار منفی معاهدات سرمایه‌گذاری، کنفرانس توسعه و تجارت سازمان ملل (آنکتاد) در سال 2009 تحقیقی را انجام و نتایج آن را منتشر کرد که در آن، ضمن تایید این دغدغه و تاکید بر اینکه معاهدات سرمایه‌گذاری در صورتی موجد آثار مثبت برای کشورها بوده‌اند که سایر عوامل موثر در جذب سرمایه‌گذاری خارجی شامل عوامل سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و زیرساخت‌های اداری، اجرایی و حقوقی در داخل کشورها مهیا بوده و توانسته باشند از تعهداتی که دولت‌ها در مقابل سرمایه‌گذاران خارجی می‌پذیرند، پشتیبانی کنند. با توجه به مراتب فوق، حال سوال این است که آیا عوامل سیاسی و اقتصادی و زیر ساخت‌های قانونی-اجرایی در کشور ما می‌توانند پشتیبان تعهدات ناشی از امضا و اجرای بیش از 100 معاهده دوجانبه سرمایه‌گذاری (در حال اجرا و مذاکره) باشند؟ واقعیت امر این است که محیط حقوقی داخلی کشورمان به موازات تعهدات بین‌المللی پذیرفته شده به موجب این معاهدات، ارتقا نیافته است؛ رویکردها، رفتارها و اقدامات نسبت به مقوله سرمایه‌گذاری خارجی متفاوت و متعارض هستند؛ شناخت کافی نسبت حساسیت و خطیر بودن این معاهدات و آثار آنها (در مقایسه با معاهدات همکاری اقتصادی، تجارت آزاد، تعرفه ترجیحی و...) وجود ندارد؛ همه ارکان و نهادهای اداری، اجرایی، انتظامی و قضایی در داخل کشور نسبت به ماهیت این تعهدات و الزامات اجرایی آنها آشنایی کافی ندارند و عملکرد متناقض آنها می‌تواند مبنای طرح دعاوی ناشی از نقض رفتار منصفانه و برابر، حمایت و امنیت کامل، رفتارملی و سایر اصول مندرج در معاهدات مذکور قرار گیرد. دولت آرژانتین، به موجب تصمیماتی که برای مقابله با بحران اقتصادی سال 2001 گرفت، در حال حاضر، خوانده 59 دعوی نزد مرکز بین‌الملل حل و فصل اختلافات داوری (ایکسید) است که مجموع رقم خواسته آنها بیش از 100میلیارد دلار تخمین زده می‌شود. در نتیجه، ضمن تاکید بر این امر که جذب سرمایه‌گذاری خارجی برای تحقق رشد اقتصادی 8 درصدی، اشتغال جوانان تحصیلکرده پرتعداد کشور و بازسازی و نوسازی صنایع کشور و توسعه زیرساخت‌های ضروری توسعه یک اولویت اجتناب ناپذیر است، باید به این مساله خطیر توجه کافی داشت که اگر به الزامات ورود سرمایه‌گذاری خارجی به کشور توجه نشود و همه ارکان جامعه نسبت به تعهدات پذیرفته شده از سوی دولت عامل نباشند، این معاهدات می‌توانند در آینده تبعات زیانباری برای کشور داشته باشند؛ بنابراین آهنگ پذیرش این تعهدات حداقل باید هماهنگ با سرعت اصلاح و ارتقای محیط حقوقی، سیاسی و فرهنگی داخلی باشد. در غیر این صورت، آثار سوء این تعهدات می‌تواند بر منافع حاصل از آن پیشی بگیرد. از این رو، به نظر می‌رسد توجه به مولفه‌های ذیل از سوی سیاستگذاران و تصمیم گیران حائز اهمیت بالایی است:

1- ایجاد وفاق عام نسبت به موضوع سرمایه‌گذاری خارجی و پذیرش الزامات آن در همه ارکان حاکمیت.

2- آگاهی بخشیدن به کلیه ارکان جامعه و فرهنگ سازی درخصوص الزامات پذیرش سرمایه‌گذاری خارجی.

3- بازخوانی آثار این معاهدات و انجام مطالعات دقیق درخصوص ضرورت امضای معاهدات جدید، اصلاح معاهدات موجود و حتی خاتمه دادن به برخی از آنها.